Having unique indigenous cultures, nature-based attractions, beautiful landscapes, and pleasant weather conditions, local communities in Africa, and other Third World countries, are increasingly being promoted and marketed in major tourist generating countries, particularly in Europe and North America, as offering immense touristic and recreational opportunities. Particularly, indigenous communities in the Third World are perceived as providing abundant opportunities for rich tourists from the North who have got the financial resources to spend in adventure and exotic recreational activities. As a consequence, an increasing number of international tourists are travelling to different tourist destinations in Africa and other less developed regions of the world. In 2001 for instance, over 28 million international tourists, mainly from Europe and North America, travelled to different destinations in Africa. It is further estimated that with the current international growth rate of the tourism industry, over 77 million international tourists will visit Africa by the year 2020 (WTO 2004).

Neo-classical economists and development experts contend that unlike factor driven technology based development, local communities in Africa and other parts of the Third World have a comparative advantage in the development of tourism and other non-technology based economic sectors. The development of tourism amongst local communities is, therefore, perceived as fitting quite well with the ‘natural process of development based on comparative advantage’ (Brohman 1996). This argument is based on the premise that local communities, particularly in Africa, should mainly specialise in primary exports, including tourism, where they have comparative advantage rather than depending on technology based economic sectors that do not conform with the principles of comparative advantage in the global market demand.

Particularly, local communities in sub-Saharan Africa are usually perceived as having a comparative advantage in the development of tourism. This is due to the fact that they possess unique indigenous cultural and nature-based attractions that the Western tourists lack in their transformed and urbanised environments (Butler and Hinch 1996; Cohen 1996). Many Western tourists are haggling for these forms of touristic attractions in order to escape from the perceived monotony of everyday life in the often over-crowded and congested urban conglomerates. In this regard, tourists want to travel to other places, albeit temporarily, in order to escape from the monotony of routine life and are, therefore, looking for alternative environments that are perceived as having fascinating indigenous cultures and pristine nature attractions (Smith 1995; Sharpley 1999).

Further, it is also argued that the development of tourism, particularly the development of community-based tourism in Africa and other Third World countries will, in the long run, assist in the promotion of cross-cultural understanding and social harmony amongst local host communities and tourists (Richter 1994; Nash 1996; Harrison 2000). Tourism will, therefore, assist in minimising existing stereotypes and misrepresentations of indigenous cultures. It is therefore assumed that as tourists visit and experience indigenous cultures, their overall understanding of those cultures will be enhanced and, thus, existing stereotypes and misrepresentations will be minimised (De Kadt 1979; Butler and Hinch 1996). In this regard, tourism can contribute to the promotion of international harmony and cross-cultural understanding.

Indigenous communities
However, tourism researchers (Bachmann 1988; Debbage 1990; Agarwal 1997) contend that in most instances, local communities in Third World countries, particularly in Africa, are not appropriately represented in the planning, design, development and management of their respective indigenous cultural and nature based resources for tourism. As a consequence, members of respective indigenous communities are usually not appropriately represented in the commodification process in which local cultural or nature based resources are transformed into tourism products to be presented and sold to tourists. Thus, there are a number of critical issues as concerns the development of tourism in most developing countries, particularly in Africa, which call into question the efficacy of tourism as a tool for socio-economic development. These issues include foreign domination and dependency, inequitable distribution and development, cultural and environmental degradation, and loss of control and cultural identity, as well as the over-arching role of the state in the control and management of tourism resources (Bachmann 1988; Sinclair 1990; Sindiga 2000; Akama 2004).

The lack of representation of indigenous local communities in the commodification process raises fundamental questions, particularly, as pertains to the control of cultural tourism products and the ownership of natural resources. This inevitably leads to the question of equitable distribution of the revenues that accrue from the presentation of indigenous cultural attractions to (non-consumptive use) or the exploitation of natural resources (both consumptive and non-consumptive use) by tourists.

These forms of tourism development may lead to an increased reinforcement of the colonial images of Africa as a ‘dark continent’ inhabited by belligerent and savage tribes which form additional anecdotes for international tourists haggling for exoticism and adventure in the African wilderness (Akama 1999; Wels 2000; Sharpley 1999; Sindiga 2000). Thus, in line with the above observations, it can be argued that if the development of tourism has to contribute to sustainable local community development and cross-cultural understanding, there is urgent need to rethink the manner in which tourism is being developed in Africa in order to come up with alternative development strategies which put local African communities at the centre of tourism development initiatives.

Moreover, the development of unplanned mass tourism that mainly responds to short-term exogenous socio-economic and political factors that are not connected with the needs of local people usually leads to a high leakage of tourism revenues. This results in lower linkage and a minimal multiplier effect that may not lead to long-term sustainable socio-economic development and an overall stimulation of economic growth within local African communities (Britton 1982: Oglethorpe 1984; Sinclair 1990). In this regard, it should therefore be stated that the initiation of alternative tourism strategies that put the interests of local communities at the centre of the tourism development process is highly likely to enhance an equitable distribution of tourism revenues. Also, these forms of alternative tourism development may lead to the reduction of high leakage rates and increase the multiplier effects of tourism. This in particular will also stimulate the overall development and economic growth and will also lead to a reduction in levels of poverty amongst local people.

Grassroot level
Furthermore, it should also be stated that, in most instances, the debate on the efficacy of tourists as a tool for sustainable local community development is mainly conducted in the international and/or national arena, whereas there is minimal analysis that is conducted on tourism development at local community grassroots level. Particularly, there is a paucity of information on socio-cultural and economic impacts of tourism development on local communities in Africa and on the existing forms of interaction between tourists and host communities. This scenario should be of major concern when realising that tourism has become a major socio-economic and cultural phenomenon affecting local communities in Africa and other parts of the Third World.

For instance, it has been observed in different parts of the world, particularly in many Third World countries, that the rapid development of mass tourism can overwhelm local communities and the environment having far-reaching negative socio-ecological and economic impacts. Moreover, tourism can contribute to the exacerbation of the already existing socio-economic division and inequity by widening the gap between the beneficiaries of tourism and those who are already marginalised by the current forms of development.

Consequently, to be of any meaning to marginalised local communities and individuals, especially in developing countries such as Kenya, tourism development should be viewed as being part of a broader alternative policy framework that is designed to achieve a sustainable society. Tourism development should, therefore not be seen as an end in itself, but should be viewed as one of several alternative development strategies that can assist local communities in overcoming their socio-economic and developmental weaknesses, preserving their strengths and enhancing their developmental opportunities. Furthermore, in order to put in proper perspective the role of tourism as a tool for sustainable local community development, it is important to analyse the forms of tourism employment undertaken by the local people.

The Mombassa case study

This research uses the case study of Mombassa and adjacent townships in Kenya’s coastal region to analyse the role played by tourism as one of the options for sustainable local community development. Mombassa is a leading tourist destination in Eastern Africa with the highest concentration of tourism and hospitality facilities and infrastructure. Moreover, Kenya provides a good example of an African country that has embraced tourism as a tool for socio-economic development. In recent years, Kenya has increasingly become a popular tourist destination for visitors from Europe, North America and other emerging tourist generating regions, particularly Southeast Asia. Currently, the country receives over 6% of the total international tourist arrivals to Africa, and the relative importance of tourism to Kenya’s economy has risen steadily over the last 40 years (Kenya Government 2002: 140).

The Kenyan government continues to spearhead the development of tourism as a reliable source of socio-economic growth and local community development. As a consequence, due to direct government involvement and foreign capital investment, Kenya’s coastal region, particularly Mombassa Resort Town, has experienced a rapid development of tourism facilities and infrastructure in recent years. Thus, for instance, of the over 1000 registered high-class tourist hotels in the country, over half are located on the coast. Along the Kenyan coast itself, the location of the tourism facilities and infrastructure is mainly concentrated within a few central locations such as Mombassa, Malindi and Diani. It has been estimated that Mombassa and the adjacent townships receive over one third (about 500 000 per annum) of the total international tourist arrivals to Kenya. It has been noted that most of these international tourists book all-inclusive tour packages. In this form of travel arrangement tourists prepay for most components of travel including accommodation, catering services and transport to overseas tour operators and travel agents. Thus, there is minimal expenditure in the destination, estimated at less than US$100 per day (Kenya Government 2002: 50).

The collection of data and information used in this research was conducted in two distinct stages. The first stage involved a search and compilation of relevant information and data regarding critical issues on tourism development and the industry’s role as a tool for local community development. The information was mainly acquired from primary and secondary sources including university libraries, government and tourism related NGOs. The second stage of data collection involved conducting field interviews and surveys in different locations in Mombassa (i.e., Old Town, and city centre) and adjacent townships (i.e. Kisauni, Likoni and Changamwe). This was undertaken over a two-month-period (June to July 2002). In total, 227 local residents were interviewed, and in addition to this, scheduled dialogue and discussion was conducted with selected private and public sector representatives, local community leaders and politicians. Finally, the data and information were organised, tabulated and analysed using computer statistical packages.

Data analysis and presentation of research findings

Economic benefits of tourism to the local residents
Interestingly, an overwhelming 91 per cent of the local residents stated that tourism has, over the years, benefited the people of Mombassa and the adjacent townships. When asked, specifically, to state the forms of benefits that accrue to local people from tourism, a significant 58 per cent of the respondents listed employment opportunities, followed by 34 per cent who listed the availability of business opportunities (see table 5.2, end of chapter). In this regard, it is generally accepted that the development of tourism creates employment and business opportunities for both the local community and other tourism investors. Moreover, proponents of tourism contend that since the industry is labour intensive, it has great potential in creating employment opportunities, particularly in economically depressed regions. As a consequence, many developing countries such as Kenya that have serious problems of unemployment and increasing levels of poverty, the tourism industry is usually perceived as a major source of much-wanted employment and income generation.

However, in order to put in proper perspective the role of tourism as a tool for sustainable local community development, it is important to analyse the forms of tourism employment that are usually undertaken by local people. As will be shown later, in most instances, the majority of local residents who are working in the tourism industry in Mombassa and other tourism centres in Kenya tend to occupy unskilled, servile and low-paying job positions like waiters, gardeners, porters, janitors and security guides, whereas, in most instances, the well paying job positions, at supervisory and managerial level, are taken by expatriates. Furthermore, it has been estimated that over 60 per cent of the tourism and hospitality establishments in the coastal region are under foreign control and management, with the remaining 40 per cent mainly owned by the government and upcountry people.

When asked to state whom they thought benefited most from the tourism industry, a significant 56 per cent of the local residents listed the private firms (i.e. hoteliers, tour operators and travel agents); this was followed by 36 per cent of the people listing the central government. Only 6 per cent of the respondents listed local residents as benefiting most from tourism. Also, when asked specifically to state what they thought was the most serious problem confronting the local people, an overwhelming 70 per cent of the interviewees listed poverty and poor living conditions, followed by unemployment and increasing levels of school dropout samong the youth respectively.

Forms of interaction between international tourists and local residents
About 30 per cent of the respondents stated that it is the pristine tropical beaches that mainly attracts tourists to Mombassa, while 26 per cent of the respondents listed the pleasant weather conditions. Only 5 per cent of the local residents listed culture as a main attribute that attracts the tourists to the town (Table 2). Consequently, it can be suggested that, probably, the local residents are not even aware that the unique cultural attractions are a main attribute that attracts tourists to the town. A significant 50 per cent of the local people stated that they interact with the international tourists on a regular and/or daily basis, whereas 44 per cent stated that they, occasionally, interact with the tourists. When asked to list the main locations in the town where they usually interact with the tourists, 64 per cent of the respondents listed their workplace. This was followed by 33 per cent of the interviewees who stated that they mainly interact with the tourists in recreational and entertainment centres. However, only 2 per cent of the local people stated that they mainly interact with the tourists in the residential areas. This confirms the fact that, in most instances, tour guides rarely take tourists for scheduled excursions to residential areas of the town.

Interestingly, an overwhelming 75 per cent of the sample of local residents stated that they relate well with the international tourists. The people said that, quite often, the international tourists are appreciative of the local people’s lifestyles (i.e., local music and dance, indigenous cuisines and the friendly demeanour of the local waswahili inhabitants). Although this observation may need further investigation, this is an important perspective as far as the development oftourism in Mombassa in particular and Kenya in general is concerned. It appears that a majority of the residents are receptive and friendly to international tourists.

In this regard, it can be argued that it could be to the advantage of the tourism industry to take the tourists closer to the local residents (i.e. by organising scheduled excursions to residential and indigenous cultural sites. A number of cultural activities and sites can be developed and managed by the local people where tourists can visit at a stipulated amount of fees; thus generating much-sought-after income for the local people. Asked to state some of the vices that are brought about by the tourism industry, 16 per cent of the respondents listed prostitution, and 10 per cent listed drug taking and drug trafficking. Also, 10 per cent of the respondents stated the high price of commodities due to an increased demand for goods and services, whereas 7 per cent mentioned pimping and hustling, and increased crime rates, and 5 per cent listed harassment of vendors by the local police.

Discussion

The total population of Mombassa and the adjacent townships of Likoni, Kisauni and Changamwe is about 1 million people. Mombassa town in particular, and the Kenyan coastal region in general, is classified by the government as one of the regions in the country with high poverty rates and poor living conditions (Kenya Government 1999). It has been estimated that over 50 per cent of the residents of Mombassa live below the poverty line – earning less than Kshs.100 (ca. 1 euro) per day. The indicators of poverty among the local people include the inability to afford daily basic needs to support life including clothing, shelter and food. In addition, the local residents are more and more unable to access and control basic resources and services such as education, health, water and sanitation. It has also been estimated that over 60 per cent of the residents of Mombassa and the adjacent townships live in slum environments that lack basic infrastructure, amenities and sanitation services. Paradoxically, some of these slum settlements have in recent years sprung up in areas adjacent to the luxurious tourist hotels and condominiums.

However, as shown above, most of the local residents who were interviewed perceive the development of tourism as being beneficial to the local people. They stated that the tourism industry has created employment and business opportunities. These local perceptions as to tourism’s role in local community development should be put into proper perspective. It can be argued that in a socio-economic environment where most of the people live in extreme poverty and resource deprivation, the development of tourism may be perceived as a source of much-wanted employment. This is much in the same way as the national government perceives tourism as the source of much desired foreign exchange revenues.

However, it should be stated that the job positions in the tourism and hospitality industry that are taken by the local people are mainly menial and low-level unskilled job positions. These menial job positions include labourers, gardeners, genitors, guides, porters, drivers and waiters. Whereas, in most instances, the skilled high-paying managerial job positions are mainly occupied by expatriates. It has been argued that most of the foreign and multinational investors in the tourism and hospitality industry tend to hire expatriate staff for high-level supervisory and managerial positions because of the preconceived belief that a large number of expatriates assures higher quality service (Dieke 1991). As Sindiga (2000) states, this view is fallacious; nonetheless, it is a misperception that denies well-paying managerial jobs to indigenous people.

In this regard, it should be asked if tourism is a main economic sector in Mombassa and other tourism centres in Kenya, what role is the industry playing in the improvement of the living conditions of the local people? How come there are increasing levels of poverty and poor living conditions among most local residents of Mombassa after over 40 years of tourism development? Who benefit most from the tourism industry and why? Is tourism an appropriate tool for sustainable local community development? What strategies can be but in place so that the development of tourism benefits the local people directly? These are the core questions that are addressed in this study.

The nature of Kenya’s tourism industry
Over the years, the Kenyan government has mainly promoted the development of large-scale tourism and hospitality projects such as beach resorts, high-raise hotels, lodges and restaurants in Mombassa and other tourism centres in the country. Most of the large tourism projects have been initiated with the assistance of foreign and multinational capital investments (Dieke 1991; Sindiga 2000; Akama 2004). These forms of capital-intensive programmes have tended to preclude local participation in tourism project design and management. As a consequence, the local people do not directly participate in the provision of the core tourism and hospitality services (which generate most profit) such as transportation, accommodation, catering services and management of the tourism attractions. Most of the local residents mainly engage in peripheral and informal business activities (which generate minimal or no profit) such as hawking and vending of souvenirs and other goods along the streets. Thus, the provision of core tourism and hospitality service is mainly under the control and management of foreign and multinational tourism investors.

Furthermore, the promotion and marketing of Kenya’s tourism products in tourist-generating countries is mainly controlled by overseas tour operators and travel companies (Sindiga 2000; Akama 2004). In order to maximise their profit margin, overseas tour companies mainly market inclusive tour packages to Kenya. In these forms of travel arrangements, prospective visitors pay overseas tour companies for a complete travel package. The payment arrangements include almost all travel components, such as air tickets, food, accommodation and recreational activities.

It has been estimated that in these forms of tour packages leakages of tourism revenues to overseas companies may range from 40 to 70 per cent (Sinclair 1990; Kenya Government 2004). Consequently, there is external control in almost all aspects of the Kenyan tourism industry, including the design and packaging of the tourism product, the provision of hospitality services, transport and accommodation arrangements, and product promotion and marketing. These forms of tourism development, with substantial ownership and management of tourism establishments by foreign and multinational investors, have resulted in high leakages of the tourism revenues to external sources (Sindiga 2000; Akama 2004).

Moreover, recent global economic trends indicate that the economies of developing countries, particularly African countries such as Kenya, are highly vulnerable and are increasingly being affected by processes of economic globalisation and increasing dominance and control by multinational corporations of global markets. As Debbage (1990: 515) postulates, ‘the increasing oligopolistic structure of the international tourism industry indicates the intrinsic value of the profit cycle in explaining how oligopoly can shape product-cycle of a resort’. In consequence, the development of tourism in most African and other Third World countries is increasingly being influenced by unpredictable processes of global oligopoly (i.e. the increasing control of the international tourism market by a small number of multinational companies). The multinational tourism and travel companies can, for instance, shift the international tourism demand among various undifferentiated destinations in developing countries, depending on emerging profit considerations. This may cause unforeseeable disruption to tourism development in developing countries, particularly in Africa (Debbage 1990; Sinclair 1990; Akama 1999, 2004).

As a consequence, the marketing and promotion of Mombassa’s tourist attractions are mostly under the control of overseas tour companies and their local subsidiaries with minimal or little say from the local residents on how the attractions should be marketed in tourist-generating countries. These tour operators have over the years specialised in the design and development of promotional and marketing images of various destinations in developing countries such as Kenya (Dieke 1991; Rodricks 2001). The tourism promotional and marketing information is usually aimed at communicating particular messages and information on various tourist destinations and/or tour packages that are marketed to prospect tourists. For instance, magnificent pictures of grandeur beach hotels, lodges and condominiums, and splendid sand beaches without a trace of local people may be presented in advertising brochures and other marketing channels with the aim of creating an aura of idyllic pristine and unspoilt glittering tropical sand beach destinations that are ideal for relaxation.

Moreover, in most instances, overseas tour operators and travel agents have preconceived ideas on the forms of marketing and promotional images of developing countries that they would like to present to prospective tourists in tourist-generating countries in order to promote market sales and increase their profit margins (Sinclair 1990; Morgan and Pritchard 1998). Thus, for instance, although Mombassa and its surrounding environs have diverse cultural and nature-based attractions, only a limited image of Mombassa is presented to prospective tourists. This includes the grandeur tourist hotels and condominiums that are owned by foreign investors, the pristine beach attractions, Fort Jesus (a seventeenth century military fort that was built by the Portuguese explorers), and Haller Park (a nature trail that is owned by a multinational company). In fact, sometimes scenes of the pristine tropical sand beaches, the imposing structure of Fort Jesus and Haller Park are presented in promotional and marketing brochures without any mentioning of the local people and the existing diverse indigenous cultures.

It can therefore be argued that the local people have been disenfranchised in the commodification process and marketing of local tourism resources. The local people are, usually, not involved nor are they represented in the commodification process of transforming and packaging existing nature based and cultural attractions into tourism products that are presented and sold to prospective tourists. This lack of involvement and representation of local communities in the commodification process and tourism product development raises serious and fundamental questions, particularly pertaining to the authenticity of cultural tourism products, and equitable distribution of the revenues that accrue from the tourism industry.

Indeed, when the international tourists arrive in Mombassa and other places in the country, they already have preconceived ideas and expectations of what they are going to see based on how they have been informed by overseas tour operators and travel agents. Thus, a trip to Mombassa for most international tourists is usually a routine and predictable affair. It mainly involves spending most of their time on the beaches adjacent to the tourist hotel and may include organised brief excursions to Fort Jesus, Old Mombassa Town and Haller Park (lasting for a few hours), before leaving Mombassa for more extensive wildlife safari excursions in the inland wildlife parks and reserves.

Moreover, quite often, international tourists are given inaccurate and exaggerated information concerning the local security situation. For instance, the tourists may be informed by tour guides that areas with high concentrations of local residents, particularly the residential areas, have high rates of crime and mugging; this is intended to scare and discourage tourists from venturing into any other areas of town apart from prescribed sites. However, this may be contrary to the real situation on the ground. The over-cautiousness of tour guides has a bearing to the nature of their training in which they have been oriented to take security issues and the safety concerns of visitor quite seriously in order to pre-empty any likelihood of putting tourists in arms’ way. Also, most tour itineraries are structured in such as manner that they, mainly, earmark major touristic landmarks such as Fort Jesus, Haller Park and wildlife attractions for visitation, thus excluding other unique cultural features involving local people, such as the rich Swahili culture.

Policy implications and conclusion
Over the last 40 years, the state has mainly promoted the development of large-scale tourism projects such as beach resorts, high-raise hotels, lodges and restaurants in Mombassa and the country’s other tourism centres. Most of the large tourism projects have been initiated with the assistance of foreign private and multinational capital investment. As discussed in this study, large-scale, capital intensive programmes have tended to preclude local participation in tourism project design, management and ownership of the tourism resources and facilities. Most of the tourism establishments in Mombassa in particular and Kenya in general are externally oriented, and mainly respond to exogenous socioeconomic factors. Consequently there is a high leakage of tourism revenues (ranging from 40 to 70 per cent of the gross tourism revenues) resulting in lower linkage and multiplier effects with other domestic economic sectors to stimulate local, regional and national economic growth.

Consequently, for the tourism industry to contribute to the long-term sustainable development of the local people in Mombassa and other tourism centres, an alternative tourism development strategy is required which addresses issues of external control and management of the tourism industry, and the inequitable distribution of the tourism revenues. In this regard, the principal objectives of the alternative tourism strategy should include: enhancement of equitable distribution of the tourism revenues; increasing local participation in tourism decision-making processes; reduction of the high leakage rates and increase of the multiplier effects of tourism; and minimization of the social and environmental impacts of tourism.

Policies and institutional mechanisms need to be put in place that encourage local participation in the design, implementation and management of tourism projects and local use of the tourism resources. For local participation in the tourism decision-making processes to succeed, local people need sanctioned authority to enable them to implement local tourism projects responsibly. This has to include authority for tourism and cultural resource proprietorship to determine and sanction user rights including the right to determine the types of tourism projects to be initiated and the right to benefit fully from the local tourism resources. The authority should also include the right to sanction access to the local cultural and nature-based tourism resources and protection from any external encroachment of powerful interest groups including local elites.

At least, local communities should be empowered to determine what forms of tourism projects they want to be developed in their respective communities, and how the tourism costs and benefits are to be shared among different stakeholders. To achieve this, socio-political changes will require the decentralization of tourism authority and decision-making processes from the national level to democratically elected local and grassroots institutions and organizations, such as municipal councils, welfare societies and local cultural groups.

In Mombassa and the adjacent townships, for instance, the design and development of alternative tourism projects can be done in concert with existing resort tourism activities. Here, intergrated tourism projects can be developed which will assist in moving tourists away from the concentrated beach resorts and a few tourism sites to other underutilized tourist attractions, particularly the rich and diverse local cultures. Integrated tourism projects can be developed, for instance, that incorporate the hospitable local culture, historical monuments, and contemporary African handicraft and art. In addition, aspects of ecotourism and visits to the mangrove forests, bird-watching and sport-fishing in the coastal creeks and lagoons can be incorporated in the integrated tourism projects. Community-based local tourism projects that are designed and implemented through community consensus, other than centrally planned (top-down) tourism programmes may also enhance the opportunity for spontaneous, rather than contrived, encounters between the local people and tourists, such as stage-managed troupe dances and the provision of servile services to tourists. Also, local community based tourism projects will possibly lead to increased linkages and multiplier effect with other local economic sub-sectors.

—-

John S. Akama holds a PhD degree in Geography from Southern Illinois University (USA). Since 1994, he has been teaching in the Department of Tourism and Tour Operations Management at Moi University (Kenya), where he holds the position of Professor in tourism. Professor Akama is, currently the coordinator of ATLAS-Africa and Chief Editor of the Africa Journal of Business and Economics. He has published widely in the fields of tourism, culture and natural resource management. Professor Akama is also co-editor of the following books: Cultural Tourism in Africa: Strategies for the New Millennium (2002), edited by J.S. Akama and P. Sterry, Arnhem: Association for Tourism and Leisure Education; Ethnography of the Gusii of Western Kenya. A Vanishing Cultural Heritage, New York: Edwin Mellen Press.

Published in:  Bob Wishitemi, Anna Spenceley and Harry Wels (Eds) –  Culture and Community: Tourism Studies in Eastern and Southern Africa – ISBN 978 90 5170 851 6

 

1. Inleiding
Vanaf 1975 zou de omvang en de wijze van besteding van ontwikkelingshulp alsmede de migratie vanuit Suriname de relatie tussen beide landen blijven bepalen. Over de besteding van de hulp ontstond al spoedig een officiële verhouding waarin oud zeer, achterdocht, wrevel en wrok de toonzetting bepaalden. De zich consoliderende diaspora aan beide zijden van de oceaan werd de bron van een hartelijke verhouding tussen elkaar steunende familieleden, tot uitdrukking komend in een constante stroom overmakingen en aanhoudend transatlantisch familiebezoek. De eigenaardige combinatie van hartelijke familiebanden en een stroeve hulprelatie bepaalt tot op de dag van vandaag de omgang tussen beide landen.

Dit artikel geeft een overzicht van de ontwikkelingsrelatie zoals die zich heeft ontwikkeld sinds 1975 en beoogt een evaluatie te presenteren van de economische, maatschappelijke en politieke repercussies van deze bijzondere, langdurige en omvattende bilaterale en overwegend intergouvernementele hulprelatie, Sectie 2 gaat in op de onderhandelings- en uitvoeringscultuur waarbinnen hulpprojecten en programma’s werden geformuleerd en vorm kregen. Sectie 3 presenteert een balans van de resultaten die werden bereikt en onderscheidt daarbij een groot aantal van de belangrijkste projecten en programma’s die gedurende deze lange periode tot stand werden gebracht. Sectie 4 geeft aan op welke wijze de bilaterale relatie zich ontwikkelde tot een belaste relatie, en wat daar de kenmerken en uiteindelijke gevolgen van zijn geweest. Tenslotte wordt in Sectie 5 naar de toekomst gekeken. 

2. De onderhandelings- en uitvoeringscultuur

De beginjaren
Vanaf 1954, het jaar waarin krachtens het Koninkrijks-statuut zowel de Nederlandse Antillen als Suriname autonomie verkregen, nam de omvang van de Nederlandse hulp aan de West toe. Deze hulp kwam in overwegende mate aan Suriname ten goede, en werd geadministreerd door een apart Kabinet voor Surinaamse en Nederlands-Antilliaanse Aangelegenheden (KABSNA) onder politieke verantwoordelijkheid van de Nederlandse viceminister president en na 1975 de minister belast met de Rijksdelen c.q. Antilliaanse zaken.[i] Ter gelegenheid van het Surinaamse tienjarenplan 1955-1964 werd 245 miljoen gulden gereserveerd op basis van een verdeelsleutel tussen Nederlandse schenkingen en leningen, en Surinaamse bijdragen. Voor het daaropvolgende eerste (1967-1971) en tweede (1972-1976) vijfjarenplan werd eveneens een verdeelsleutel opgesteld, waarbij de Nederlandse hulpmiddelen overwegend waren. Tijdens de onderhandelingen over Surinames soevereiniteit werd de Nederlandse medeverantwoordelijkheid voor de toekomstige ontwikkeling van de voormalige kolonie als een vanzelfsprekendheid beschouwd. In die geest moet men dan ook de totstandkoming en het optreden van de Commissie Ontwikkelingssamenwerking Nederland Suriname (CONS) beschouwen.[ii]

De situatie aan de onderhandelingstafel in de begintijd was er een van grote haast en bijzondere inschikkelijkheid ten opzichte van de Surinaamse overheid. Een vooraanstaand Surinaams CONS-lid beschrijft de vergaderingen en de stemming bij de Surinaamse overheid als ‘een roes, een dronkenschap (…) op basis van het Meerjaren Ontwikkelingsprogramma (MOP) van 1975 dat haastwerk was geweest en waar economen onvoldoende aan bod waren gekomen’. Een functionaris van de Centrale Bank van Suriname (CBvS) typeerde de jaren van de CONS als ‘die van een bestedingsinflatie’. Een voormalige Surinaamse minister omschreef de verhoudingen aldus: ‘[Bij de Stichting Planbureau Suriname (SPS)] rekenden ze in de sfeer van miljarden. Iedereen keek naar de vleespotten uit Nederland. En dat was een vette pot, alleen maar schenkingen. In die tijd had Suriname zoveel donorgeld dat zelfs de middelen van de EEG in een stuwmeer terechtkwamen.’

In februari 1976 ging de CONS akkoord met financiering van de kosten van de aanleg van de spoorlijn naar Apoera uit hulpgelden tot maximaal 150 miljoen gulden en met de eenmalige committering van 400 miljoen gulden voor de infrastructuur van het omvangrijke West-Suriname-programma, inclusie de bijdrage uit de Nederlandse hulpfondsen voor het Kabalebo-project.[iii] De vergaderingen verliepen overigens in een ruziesfeer: de verbatim genoteerde verslagen van de eerste en tweede bijeenkomst van de CONS doen een veelvoud van ruzies, intimidaties, bedreigingen, scheldpartijen en andere vormen van conflict, tot op de rand van een handgemeen vermoeden.[iv]
‘Het belang van Suriname,’ zei de Surinaamse delegatievoorzitter tijdens de eerste vergadering van de CONS ‘is de Nederlandse hulpgelden zo snel mogelijk op te maken. Ze zijn namelijk niet waardevast (…). Kosten-batenanalyses zijn gevaarlijk want de [Surinaamse] regering heeft speelruimte nodig (…) Ik sta geen opmerkingen toe over andere concentratielanden (…) U moet niet aan mijn leiding komen. Er is hier sprake van een uitsluitend Surinaamse verantwoordelijkheid voor de [keuze uit] ontwikkelingsprojecten. K-6 mag slechts toetsen, die is niet verantwoordelijk voor de uitgaven.[v] Verheffing van mijn volk gaat boven geld.’

Tijdens de negende CONS-vergadering van januari 1978 rezen er zodanige meningsverschillen over het functioneren van de ontwikkelingssamenwerking dat het overleg vroegtijdig werd afgebroken. De Nederlandse minister De Koning en de Surinaamse minister Cambridge moesten in maart 1978 tussenbeide komen. Beide ministers kwamen een aantal beleidsmaatregelen overeen om de ‘ontspoorde relatie’ weer werkbaar te maken.

Het was de zittende Surinaamse regering echter niet gegeven om de voorstellen tot verbetering van de betrekkingen ten uitvoer te brengen. De militaire machtsovername in februari 1980 bracht verstrekkende veranderingen teweeg die ook blijvende effecten op de ontwikkelingshulp zouden hebben. Er vond een beleidsombuiging plaats ten aanzien van de ontwikkelingsrelatie met Nederland. In het nieuwe ontwikkelingsbeleid lag het zwaartepunt op kleinschalige projecten met nadruk op landbouw, volkswoningbouw en sociale voorzieningen.

De CONS-vergaderingen werden voortgezet, zij het met een aantal nieuwe Surinaamse leden. Minister-president (en latere president) Chin A Sen wekte echter vertrouwen in Nederland en enkele prominente leden van de civiele maatschappij hadden kabinetsposities gekregen. Van Nederlandse zijde nam men het initiatief tot een versnelde procedure bij het goedkeuren van een ‘urgentieprogramma’ ten behoeve van de nieuwe regering.[vi]

Irritaties over en weer ontstonden in de CONS echter weer opnieuw. De Nederlandse leden van de CONS spraken zich in 1981 uit tegen de bouw van een jachthaven en van een complex middenstandswoningen ten behoeve van militairen. Een tweede open conflict zou zich voordoen tijdens de negentiende vergadering van de CONS. Van Nederlandse zijde waren er toezeggingen gedaan, waarop later werd teruggekomen. In 1981 had de Surinaamse overheid opdracht gegeven aan het planbureau, de kosten voor West-Suriname en andere megaprojecten door te rekenen en de uitvoerbaarheid en duurzaamheid te appreciëren. De SPS bracht een omfloerst maar voor de verstaander duidelijk voorstel voor her-allocatie uit.[vii] Vanaf mei 1981 was de Surinaamse overheid er toe overgegaan, de investeringen in het West-Surinameproject op te schorten.[viii] De Nederlandse onderhandelaars waren het oneens met het her-allocatievoorstel en eisten een complete doorberekening van de effecten. De feitelijke situatie was dat de CONS niet meer functioneerde. In december 1982 volgde de eenzijdige opschorting van de Nederlandse hulp na de decembermoorden. Aan deze opschorting gingen twee kritische rapporten van officiële Nederlandse zijde vooraf: de memorie van toelichting (1981), ingediend dor de Nederlandse minister De Koning en het verslag van de (Nederlandse) Algemene Rekenkamer (1982).

Van Surinaamse zijde ging men na 1982 door met het organiseren van de CONS- vergaderingen, de CONS-procedures en de accountantscontrole.[ix] Suriname ging er toe over de goedgekeurde projecten uit eigen middelen vóór te financieren in het volle vertrouwen dat Nederland uiteindelijk over de brug zou komen. Maar de voorfinanciering putte de deviezenreserves snel uit. Een voorstel in 1984 om een aanvang te maken met een saneringsplan voor de economie van de toenmalige minister van financiën vond geen draagvlak bij de toenmalige machthebbers. De Surinaamse overheid ging van haar kant in toenemende mate over tot monetaire financiering. Tevergeefs zocht de Surinaamse overheid naar andere donoren. De EEG (EU), de Belgische ontwikkelingshulp en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (IDB) boden enige soelaas, maar zowel qua volume als qua eis bleken deze nieuwe donoren harder te opereren. Een voormalige staffunctionaris van de SPS beschrijft de situatie met een zekere gegeneerdheid: We waren gewend, van de Nederlanders geld te krijgen op basis van zes velletjes A4. En het was de eerste keer dat Suriname extern moest onderhandelen en niemand wist hoe dat moest. De IDB stuurde meteen een technische missie en gaf ons een manual om het project proposal te schrijven (…) De missieleden van de IDB gedroegen zich ook anders dan de Nederlanders. Ze vroegen naar kosten en baten, naar onderhoud, naar duurzaamheid. Al snel bleek dat Suriname haar huiswerk niet had gedaan. Mijn chef zei: “Ik word doodziek van al die vragen. Ik wou dat die Hollanders er nog waren. Die deden dat nooit.” We moesten het dus zelf doen en dat konden we niet.

De eerste en tweede hervatting van de hulp
Bij de eerste hervatting waren de verwachtingen in Suriname hoog gespannen. Per 3 mei 1998 was het ontwikkelingsverdrag van 1975 door Nederland naar ‘letter en geest’ weer van kracht verklaard. Maar het eerste overleg tussen de Nederlandse minister Bukman en de Surinaamse minister Mungra bleef vruchteloos en werd afgebroken zonder resultaat. Het beleid van Surinaamse zijde was gericht op een ‘urgentiefase, een herstelfase en een groeifase’, waarbij verwacht werd dat Nederland versnelde procedures zou gebruiken om de Surinaamse economie een nieuwe impuls te geven en de werkeloosheid te verlichten. De onderhandelaars van Surinaamse zijde wezen op de ‘voorfinanciering’ van ruim 350 miljoen gulden in de periode van 1982-1987.

De reactie van Nederland kwam als een koude douche. De Nederlandse onderhandelaars eisten op korte termijn een economisch saneringsprogramma, bij voorkeur in samenwerking met de Wereldbank. Surinames voorwaarden voor een dergelijk aanpassingsprogramma waren dat de maatregelen de politieke stabiliteit van het land niet in gevaar mochten brengen en het democratiseringsproces niet mochten verstoren. Een shocktherapie was niet aanvaardbaar. De Nederlandse gaven te kennen dat de hulp niet hervat zou worden op basis van de oude situatie. Accountantscontrole op de besteding van belastinggeld was nu regel, de hulpontvangende landen, dus ook Suriname, hadden zich aan nieuwe procedures te houden. Van een beslissingsstructuur als de CONS kon geen sprake meer zijn. Zeer tegen haar zin stemde de Surinaamse delegatie met de nieuwe regelgeving in. De moeizaam op gang gebrachte overbruggingshulp werd echter onderbroken door het voor de tweede keer opschorten van de ontwikkelingshulp aan Suriname, nu naar aanleiding van de telefooncoup van december 1990. Nadere uitvoering van de inmiddels gestarte overbruggingshulp werd stopgezet. Het zou tot het Bonaireoverleg van november 1991, het Raamverdrag van juni 1992 en het derde beleidsoverleg in oktober 1992 duren, voordat de samenwerking weer zou herstarten.[x]

Tussen de tweede opschorting en de tweede hervatting van de hulp speelde de kwestie van een mogelijke gemenebestrelatie tussen Nederland en Suriname. In het Nederlandse kabinet was de telefooncoup tegen president Shankar, voor wiens poging de invloed van de militairen terug te dringen groot respect bestond, aanleiding zich te herbezinnen op de relatie tussen beide landen. Op het Catshuis werd een ‘Surinamecommissie’ gevormd.[xi] Van Nederlandse zijde formuleerde men het aanbod van een gemenebeststatus, waarbij bij voorbeeld buitenlandse vertegenwoordiging, defensie en een hooggerechtshof een gemeenschappelijke onderneming zouden worden. Begin 1991 werd daarover geconsulteerd met de fracties van de grote partijen in het Nederlandse parlement.[xii] In het algemeen bleek er steun te bestaan voor dit scenario. Met deze ideeën in het achterhoofd toog de Nederlandse delegatie naar Bonaire ten behoeve van de onderhandelingen die later in het zogeheten Bonaire-akkoord zouden resulteren. De politieke onderhandelingen leidden tot een impasse, mede veroorzaakt door een financiële kwestie.[xiii]

Ook na het formele herstel van de vriendschap, waarvan het Bonaire-akkoord en het Raamverdrag uiting gaven, werden van de zijde van de Nederlandse toenmalige PvdA-kamerlid en latere minister Pronk niet mis te verstane eisen voor herstructurering van de Surinaamse economie geformuleerd.[xiv] In maart 1994 vond in New York een topontmoeting plaats tussen de ministers Assen en Mungra van Suriname en minister Pronk van Nederlandse zijde. Een principeakkoord tussen de drie ministers vond echter in Paramaribo geen draagvlak. Aan Surinaamse zijde hield men sterk vast aan de bilateraliteit van de Nederlandse hulp. Koppeling van deze hulp aan multilaterale uitvoerders zoals de Wereldbank, het Internationaal Monetair Fonds (IMF) of de IDB was ten enen male onbespreekbaar. Suriname deelde daarop aan Nederland mee dat het structureel aanpassingsprogramma (SAP) door Suriname zelf zou worden uitgevoerd zonder ondersteuning uit de verdragsmiddelen, de zogeheten ‘nuloptie’. Het gevolg was weliswaar dat er géén IMF-inmenging plaatsvond, maar ook dat de continuering van het restrictief beleid van Nederlandse zijde werd voortgezet. Alleen ‘projectmatige rehabilitatie’ werd in het hulpprogramma opgenomen. Zolang er geen structurele aanpassing zou zijn doorgevoerd zou het Nederlandse hulpbeleid ‘restrictief’ zijn, en zich beperken tot ‘sectoren met een humanitair karakter’ zoals onderwijs, volksgezondheid, volkshuisvesting en ontwikkeling van het binnenland.[xv] Deze fase in de bilaterale relatie, waarin een zekere multilateralisering vanuit Nederland werd bepleit, wordt verder geanalyseerd in het artikel van Frits van Beek in deze serie.

De eerste stap tot beperking van de hulprelatie tot een aantal geselecteerde sectoren was het opstellen van de beleidskaders per sector, veelal met zware ondersteuning door omvangrijke Nederlandse missies.[xvi] Ambtelijke afwikkeling van de projectcyclus en ambtelijke politieke afwikkeling van beleidsafspraken zouden de daaropvolgende jaren de hulp bepalen. Bij gebrek aan specifiek sectorbeleid van Surinaamse zijde zond Nederland een aantal beleidsmissies: van Kemenade (onderwijs), den Tuynder (openbare werken), Kruisinga (volksgezondheid), Chin (industrie) en later d’Ancona (cultuur) en Riezenbosch (landbouw). Tussen 1994 en 1997 werd op al deze terreinen sectoraal beleid geformuleerd en kwamen een reeks projecten en programma’s tot ontwikkeling.[xvii] De sectorale aanscherping van de Nederlandse hulp had een lange reeks beleids-, identificatie-, formulerings- en evaluatiemissies ten gevolg. In de periode 1988-1997 werd er voor ruim 14 miljoen gulden aan projectidentificatie en -formuleringsmissies uitgegeven, bijna steeds uit Nederland afkomstig. Van Surinaamse zijde leidde dit tot een groeiend onbehagen, irritatie en kritiek. Een voormalige PLOS-directeur kijkt met gemengde gevoelens op deze periode terug: de kernvraag was hoe je je ontwikkelingsrelatie moest organiseren. Maar er bestond geen [onderliggende] consensus tussen Suriname en Nederland. Dus werd er van veel uitvoeringsprocedures uitgegaan en werden er veel uitvoeringsconstructies geschapen. Nederlandse consultants kwamen en gingen. Beleidsmedewerkers van het ministerie … kwamen met additionele criteria. Mensen uit de ambtenarij in Nederland, die nooit een business hadden gerund, mensen die oude talen hadden gestudeerd, natuurkundigen die landbouwprogramma’s kwamen superviseren, gingen ons uitleggen hoe we onze zaken moesten aanpakken. Omdat men elkaar niet vertrouwde en Nederland reserves had over de kwaliteit van het Surinaamse bestuur, kreeg je projecten met ingebouwde vertraging. Projecten met procedures die verlammend werkten. Projecten die geen erfenis van capaciteitsopbouw achterlieten. Projecten met een totaal volume van 140 miljoen gulden per jaar, in feite een zeer uiteenlopende waaier van activiteiten. Projecten met dilettantisme … er kwamen steeds nieuwe bepalingen bij: persvrijheid, mensenrechten, etc. De eerste jaren na het hervatten van de ontwikkelingshulp waren een periode van teleurstelling en verwijt, zich omzettend in [wederzijdse] vooroordelen. Suriname bracht de 300 jaar kolonialisme in herinnering en het nog steeds geldende verdrag van 1975. Nederland wilde de hulp eigenlijk niet meer hervatten op basis van de uitgangspunten van 1975. Suriname betwistte de legitimiteit van de wijzigingen. Nederland hield het verdrag van 1975 formeel overeind maar ging voorwaarden scheppen voor de goedkeuring per project. Nederland verschoof de kwestie naar waar het de macht in handen had: de projectgoedkeuring.

Oud zeer werd nieuw zeer: het koloniale verleden, de slavernij, de 500 miljoen gulden als ‘geschenk aan de regering Chin a Sen’, de stopzetting van de hulp in 1982, de weigering om de projecten van de Surinaamse CONS in de periode 1982-1987 achteraf goed te keuren. De ‘nieuwe vriendschap’ op basis van in feite verstoorde verhoudingen, droeg bij aan een nieuwe golf Surinaamse emoties. Suriname had de stopzetting van de hulp in 1982 betwist als niet legitiem. De nieuwe condities bij het hervatten van de hulp, waarbij democratie, persvrijheid en mensenrechten centraal stonden, riepen irritaties op ‘vanwege het opgeheven vingertje’. De additionele condities per project, waarbij de effectiviteit van de hulp, de haalbaarheidsstudies vooraf en de duurzaamheid als te verwachten resultaat centraal stonden, vergrootten de ergernis. Bij menig Surinaams minister of hoge ambtenaar ontstonden onlustgevoelens over neokoloniale verhoudingen, vooral omdat de standaarduitkomst van een projectvoorstel steevast was ‘niet in aanmerking komend voor goedkeuring’ of ‘goedkeuring op termijn’. Na 1994 trad er een zekere stabilisatie op in de hulprelatie. Daarbij kwam ruimte voor een breed pakket van nieuwe projecten en programma’s.[xviii] Eind 1996 en in de loop van 1997 trad er een wijziging van aanpak op de hulprelatie, in die zin dat de beleidsverantwoordelijke ministers het beleidsoverleg meer benutten voor dialoog op hoofdlijnen en de nadere invulling daarvan overlieten aan het inmiddels reguliere overleg tussen PLOS en de Nederlandse Ambassade.

De opschorting van de hulp in 1997 vond onder minder dramatische omstandigheden plaats en had minder ontwrichtende gevolgen.[xix] Op de achtergrond speelden verschillende politieke irritatiepunten mee.[xx] De derde opschorting van de hulp pakte voor Suriname benevolenter uit dan die van de vorige twee stopzettingen. De Nederlandse overheid schortte, anders dan in 1982, overigens niet zozeer de ontwikkelingshulp op maar besloot tot een committeringsstop, het beëindigen van projecten waarvan de looptijd was verstreken, en het niet aangaan van nieuwe verplichten.

PLOS monitoorde tijdens de opschorting de nog lopende projecten maar kon, door het ontbreken van fondsen uit de Surinaamse begroting, geen nieuwe initiatieven ontwikkelen. De gehele Surinaamse ontvangststructuur had intussen te lijden gekregen aan gebrek aan competentie en fondsen. Ambtenaren werken in arbeids- en publieksonvriendelijke gebouwen. Telefoon, fax, e-mail en moderne pc’s zijn sporadisch aanwezig. Fotokopieerapparatuur en printers zijn frequent buiten gebruik, niet zozeer vanwege mankementen als wel door gebrek aan toner.[xxi] Veel lijnministeries gingen lijden aan een systematisch verlies aan kader.[xxii] Bij de overheid wordt absenteïsme, ook in de hogere rangen, als één van de basisproblemen gedefinieerd, waarbij het fenomeen van de ‘spookambtenaren’ – die wel op de loonlijst staan maar nooit aanwezig zijn – als moeilijk bespreekbaar wordt getypeerd. Het ministerie van landbouw had tot 2000 nog twee landbouwingenieurs binnen haar topkader; één daarvan werkte als directeur.[xxiii]

Het ministerie van openbare werken kon tot het eind van de vorige eeuw beschikken over de diensten van een paar ingenieurs en HTS-ers. Toch is dit lijnministerie verantwoordelijk voor de monitoring en kwaliteitscontrole van een veelvoud van infrastructurele projecten, gefinancierd uit de Nederlandse hulp. Surinaamse evaluatoren schreven in 1998: (…) er moet tegelijkertijd geconstateerd worden dat ook in 1998 nog nauwelijks sprake is van het kunnen inzetten van eigen (…) deskundigen. De situatie is in feite weinig gewijzigd. Er zijn ook nu slechts een 20 tal academici dan wel HBO-ers beschikbaar op een totaal personeelsbestand van rond 2350. De conclusie is dan ook gerechtvaardigd, dat wil de geplande uitvoering van het Herstelprogramma Infrastructuur I, periode 1998 – 2001, op een verantwoorde wijze en tijdig tot stand komen, een team van 4 deskundigen beschikbaar moet blijven.

De onderhandelingscultuur
Gebrek aan assertiviteit ten opzichte van de donor geldt niet voor Suriname. Sinds de Overeenkomst 1975 waarin een speciale relatie was bedongen, hebben de Surinaamse onderhandelaars gewoonlijk de claim, dat het om ‘ons geld’ zou gaan, gehanteerd. Er ontstond een onderhandelingscultuur op basis van wrevel, wrok, emotionaliteit en ongemakkelijke omgangsvormen. Dit eigenaardige mengsel, waaraan moet worden toegevoegd een schuldgevoel en gegeneerdheid van Nederlandse zijde, heeft in de woorden van een Nederlandse ambassadeur ‘positief gewerkt op het volume van de hulp en negatief op de duurzaamheid van de projecten.’ In voorkomende gevallen bleek de instinctieve onderhandelingstactiek van Suriname, die inspeelde op slavernij en kolonialisme, onmiddellijk baat op te leveren. Zo voegde bij de onderhandelingen rond de onafhankelijkheid de Surinaamse minister Cambridge de Nederlandse premier Den Uyl toe: ‘Weet je nog dat jouw grootvader de mijne aan een touwtje achter zich aansleepte?’ Het werd zonder twijfel als joking statement gebracht, maar Den Uyl betoonde zich zichtbaar ongemakkelijk en inschikkelijk. Later werd de Nederlandse gevoeligheid een punt van meer systematische benadering. Verschillende ex-ministers, politici en ex-directeuren van het ministerie van financiën of het Surinaamse ministerie van planning en ontwikkelingssamenwerking (PLOS) verklaarden zonder omwegen dat men bijna steeds kon inspelen op deze zwakke plek van Nederlandse onderhandelaars. In dezelfde geest werd omgegaan met de leiders van de formuleringsmissies na 1992. Hun counterparts herinneren zich nog hun verontschuldigingen over slavernij en kolonialisme: ‘We hebben de onafhankelijkheid slecht begeleid, maar nu doen we het over,’ waren de openingswoorden die hun counterparts als zoete herinneringen bewaren. In sommige gevallen maakten ze er zich in vertrouwde kring vrolijk over.

In  BOX 1 staat de mening van Surinaamse oud-ministers en oud-onderhandelaars in de jaren tachtig en negentig vermeld. Een voormalig Nederlands ambassadeur voegt daaraan toe dat ‘Nederland zich uiteindelijk wel op de knieën zou laten dwingen’ en als puntje bij paaltje kwam, zou toegeven op een wijze die in het normale donor-recipiëntverkeer als absurd zou worden beschouwd. In BOX 2 spreken zich de Nederlandse onderhandelaars van 1975 tot heden uit over het Haagse schuldcomplex.
—
BOX 1. Surinaamse onderhandelaars over het Nederlandse optreden
‘Onze onderhandelingscultuur is niet altijd even productief geweest voor de kwaliteit van de hulp,’ zegt een oud-directeur van PLOS, ‘maar het werkte wel. Ik ben er zelf een aantal jaren onderdeel van geweest. Natuurlijk, je kwam wel lacherig terug van het beleidsoverleg: na een uurtje lag er weer voor x miljoen op tafel. Ik heb het een keer meegemaakt dat er in één ronde van het beleidsoverleg voor 80 miljoen gulden werd goedgekeurd. Maar kon Suriname dat aan? Hadden we de capaciteit? En het gekke was dat Nederland goedkeurde zonder voor studies, zonder sterkte-zwakteanalyse. Er werd goedkeuring verleend op basis van projectvoorstellen die, in plaats van door ministeries, door PLOS zijn geschreven. Zo krijg je zwakke projecten in een land zonder uitvoeringscapaciteit. Uiteindelijk is de hulp dan erg pover.’
‘Was dit nu de hulp die Suriname nodig had?’ vraagt een voormalig minister onder wie SPS ressorteerde zich af. ‘Heeft dit ons nu voor lange termijn versterkt? Daar zet ik vraagtekens bij. Schuldgevoelens en emoties speelden mee. Maar uiteindelijk ging het meer om symptoombestrijding dan om lange termijn aanpak. Ook de lokale politiek was natuurlijk schuldig. Het ging steeds om korte succesjes, om te scoren: “Kijk eens waarmee ik terugkom uit Nederland!” Om ‘eyecatchers’. Van gidsing door het planbureau was nauwelijks sprake. Mijn collega uit Guyana noemde het een ander soort ‘Dutch disease’: de overvloedigheid van de hulp. Het kon niet op. En Suriname heeft zich altijd blind gestaard op de hulp uit Nederland.’
‘Nederland was een waardeloze onderhandelaar,’ zegt een andere voormalige directeur van PLOS. ‘Men weet natuurlijk best hoe het moet. Maar aan tafel met Surinamers, dan geven ze teveel toe. Ze willen niet vervelend doen. Surinaamse onderhandelaars zeggen: ‘Het is ons geld.’ De Nederlander aan de andere kant van de onderhandelingstafel krijgt een rood hoofd en geeft toe. Als ze eens eindelijk hun poot zouden stijf houden, dan zou Suriname er beter van worden. Uiteindelijk is Nederland een lamme goedzak die altijd alles goedkeurde. Nederland is passief. Ze weten alles, maar ze spelen nooit op hun poot. Ze geven altijd toe, ze zeggen altijd ja. Als donor is Nederland zo soft, zo aardig. Soms snap ik er niets van. Nederland laat zich, desnoods tegen beter weten in, voor de gek houden. Ze weten ook wel dat er patronage plaatsvindt, dat politici spelletjes spelen. Maar ze grijpen niet in.’
‘Een balans? Mijn analyse is dat het niet goed is gegaan,’ zegt een oud minister van PLOS. ‘Het kon ook niet goed gaan. De oplossing moet niet van buiten komen. We gebruiken veel lip service, zo van “Suriname moet het zelf doen”. Maar Suriname verwacht in feite dat Nederland het zal doen. Dat is jezelf voor de gek houden (…)  De militairen en Wijdenbosch kochten altijd af om hun wankele populariteit te behouden. Misschien was de regering-Wijdenbosch de combinatie van alle negatieve elementen uit de oude politiek en de militairen. Maar ook de oude democratische politici van vóór en ná de militairen regeren bij de gratie van een dodelijk patronagestelsel. Uiteindelijk subsidiëren we dit systeem via bauxiet en ontwikkelingshulp (…) Maar ook de ontwikkelingshulp doet mee. Pronk heeft me eens gezegd: “Elk project in Suriname gaat in drieën. Een agrarisch project is een etnisch project, voor de Hindoestanen. Dus moet ik ook een Javaans project en een Creools project financieren. Zo werkt het in Suriname. Voor één goed project moet ik twee slechte financieren.” Ontwikkelingsprojecten zijn etnisch-politieke projecten. Vrijwel geen enkel project is ingebed in een lange termijn visie. Dus leveren ze ook geen oplossing voor lange termijn problemen.’

BOX 2. Nederlandse onderhandelaars over het Surinaamse optreden
Een beleidsambtenaar van het eerste uur herinnert zich nog hoe op Buitenlandse Zaken de stapels dossiers binnenkwamen, van KAB-SNA vandaan.
‘Die waren eerst door Suriname verneukt. Suriname heeft Nederland altijd in de luren gelegd, heef geraffineerd (…) Wij lieten het maar toe. De PvdA-jongens waren als de dood dat ze van neokolonialisme zouden worden beticht. R [de Nederlandse minister] gaf bevel om alles goed te keuren, uit angst voor een rel over het troetelkind van Essed. Neokolonialisme zou dn het verwijt zijn. In de CONS hadden ze af en toe grote ruzies, het ging er soms pijnlijk aan toe. Essed ging dan huilen en zei: “Vertrouwt u mij dan niet?” De Nederlandse CONS-leden zeiden dan schoorvoetend van ja. En dan rolden de miljoenen weer over de tafel (…) Tot nu toe hebben we ten opzichte van Suriname altijd bakzeil gehaald. We hadden Suriname voorgesteld projectvoorstellen voor te bereiden. Maar we kregen voorstellen op een A4-tje, dat was alles. Uiteindelijk nam men politieke beslissingen, bijna steeds op basis van door Suriname onvoldoende voorbereide documenten. Het geld ging met scheppen de deur uit. Voor ‘volkswoningbouw’ lieten ze betonnen dakpannen uit Nederland overkomen. “En 10 procent is voor Roy”, iemand bij het ministerie die geld voor de dakpannen ving (…) We hebben ons voortdurend laten verneuken, sorry dat ik het zeg. Beschamend, we lieten alles toe. Zij gingen hun gang, potverterend. Eigenlijk een schande. Politici hadden het steeds over belastinggeld. Maar dat is met scheppen, als een zootje, uitgegeven.’
Een voormalig plaatsvervangend DG op Buitenlandse Zaken voegt daar aan toe: ‘De Surinamers begrepen dat zeer goed. Dus bij elk mogelijk conflict in de CONS zei Karamed Ali “O.K., er is een conflict, op naar de minister”. Dat verlamde de CONS. Want alle Nederlandse ministers, Pronk voorop, hielden nooit de poot stijf. Ze gingen meteen door de knieën. Het kabinet dacht dat Surinames onafhankelijkheid een pronkstuk was, iets wat niet door ruzie kon worden verstoord. Elk idioot plan van Cambridge was aanleiding voor een telefoongesprek van Cambridge naar Pronk. Een bron van ruzie, een onhoudbare situatie (…) Den Haag overrulede alles ten gunste van Cambridge. En ze voelden dat feilloos aan, Karamed Ali buitte elk incident uit (…) Bij elk conflict was er een absurde geneigdheid om toe te geven. Niet alleen met de spoorweg maar met alles. Over de spoorweg, dat ging om 90 miljoen gulden (…) Ik stelde voor dat we het samen zouden financieren: “We doen het 50-50, jullie betalen de helft uit de eigen deviezenvoorraad.” Men ging daarmee akkoord. Ik stuurde een telegram naar Den Haag (…) Maar bij aankomst had mijn tweede man dat naar Pronk in Caïro gestuurd. Pronk seinde terug: “O.K. maar we moeten gul zijn, we betalen het helemaal”. En dat was inmiddels naar Suriname doorgeseind. Kassa!
—-
3. Een balans van de resultaten

De periode 1975 – 1982
In deze eerste periode van de hulp, van 1975 tot 1982, bleek het voor Suriname en Nederland gaandeweg onmogelijk om gezamenlijk inhoud te geven aan ‘specifieke van de relatie’ dat ten grondslag lag aan de Overeenkomst van 1975. Suriname gong over tot het besteden van ‘haar’ geld met een sterke voorkeur voor grootschalige programma’s die naar verwachting tot self reliance zouden leiden. Via de CONS, in feite een semiambtelijke schaduwoverheid, werden in hoog tempo volumineuze bedragen ter beschikking gesteld van soms visionaire, soms slecht voorbereide, soms uitermate risicovolle ondernemingen zoals:

West-Suriname
De keuze om de bauxietreserves van het Bakhuysgebergte productief te maken, werd indertijd ingegeven door de verwachting dat de bestaande reserves in het Moengogebied binnen 15-20 jaar uitgeput zouden zijn. Met Reynolds Company was enkele jaren vóór de onafhankelijkheid een overeenkomst afgesloten voor de ontwikkeling van het Bakhuysproject. Tevens werd de staatsonderneming Grassalco opgericht om via een joint venture de invloed van de staat op de activiteiten in de bauxietsector van West-Suriname veilig te stellen. Op basis van exploraties gaf Reynolds echter prioriteit aan het investeren in verwerkingscapaciteit elders. De toenmalige regering kocht de onderneming voor 3,5 miljoen US dollar af, in de hoop dat snel een andere multinationale partner kon worden gevonden. Dit bleek niet het geval. De dure studies, de half afgebouwde infrastructuur, de door het oerwoud overwoekerde overblijfselen van wat het belangrijkste Nederlands-Surinaamse programma had moeten zijn, zijn een bron van weinig vreugde en trots. Met name de herinnering aan ‘de spoorweg van niets naar nergens’, de half afgebouwde haven en het slechts ten dele in uitvoering genomen stadsontwikkelingsplan van Apoera ligt de betrokkenen zwaar op de maag.

Landbouw Ontwikkelingsproject Commewijne (LOC)
Evenals het project West-Suriname werd het LOC ontwikkeld op basis van studies ten tijde van de vijfjarenplannen. Het zou oorspronkelijk gaan om 9000 ha landaanwinning ten behoeve van de ‘kleine productie’. De planners bliezen het ontwerp echter op tot een megaproject ten behoeve van gemechaniseerde rijstbouw dat door de CONS werd goedgekeurd op basis van een studie van de Surinaamse Dienst Bodemkartering. Maar de bodem bleek bij oplevering geheel ongeschikt voor rijstbouw. Ook had men niet de moeite genomen de bevolking die zich volgens de plannen met rijstbouw zou gaan bezighouden, te raadplegen, laat staan via voorlichting en training de bevolking bij dit grote ontwikkelingsproject te betrekken. Het project werd op nogal rigide wijze in uitvoering genomen zonder de mogelijkheid van wijziging of tussentijdse bijstelling. Het LOC-project wordt thans algemeen als een mislukking beschouwd.

Multipurpose Corantijn Project (MPC)
Het MPC had nog ambitieuzer doelstellingen dan het vorige megaproject: twee rijstoogsten per jaar op basis van irrigatie vanuit de Corantijn-rivier naar rijstvelden rond Nickerie, sanering van de bestaande polders, ruilverkaveling en uitbreiding van het rijstareaal met 12.500 ha. Hiertoe werd in 1978 een begin gemaakt met de aanleg van een lekbeteugelingsdam tussen Apoera en Wakay, tezamen met het irrigatiekanaal. In de plannen zou deze dam uiteindelijk moeten dienen als verbindingsweg tussen het landbouwgebied in Noord-West Suriname en het industriegebied in Zuid-West Suriname en het industriegebied in Zuid-West Suriname. Hoewel de financiering van dit project werd voorgezet na de opschorting van de hulp in december 1982, is het nooit voltooid. Het agrarisch reconstructieprogramma dat op het vergeefs geplande beleidsoverleg van december 1997 zou worden goedgekeurd, voorzag hierin. De zo hoognodige ruilverkavelingplannen zijn nooit uitgewerkt. Dit MCP-project werd door de CONS goedgekeurd, zonder dat er haalbaarheidsstudies waren verricht. Bij onderzoek achteraf bleek dat 50 procent van de grond in het uit te breiden areaal niet geschikt was voor rijstbouw. Evenmin had men de moeite genomen te onderzoeken of de toekomstige rijstboeren de infrastructuur ook maar bij benadering zouden kunnen onderhouden. Ook het MCP-project wordt als mislukt beschouwd.

Oliepalmproject Patamacca
Dit oliepalmproject werd in 1976 door de CONS goedgekeurd en moest voorzien in de aanleg van 5000 ha oliepalmareaal, waarvan 3500 ha bestemd zou zijn voor de zogeheten outgrowers en de bouw van een verwerkingsbedrijf. Een belangrijke drijfveer achter dit project was de voorziene uitputting van de bauxietvoorraden in het district Marowijne, waarbij het betreffende oliepalmproject als alternatief ten behoeve van de lokale bevolking werd gepland. Dit project werd eveneens doorgefinancierd na de eerste opschorting van de hulp, maar tijdens de binnenlandse oorlog in Oost-Suriname ging een deel van de investeringen weer verloren, terwijl bovendien een deel van de aanplant door spearrot werd vernietigd.[xxiv] Ook dit  project werd opgestart zonder betrokkenheid van de lokale bevolking die, zoals achteraf bleek, niet veel belangstelling had om in de landbouw te werken of zich als zelfstandige outgrower te vestigen.[xxv]

De CONS-projecten waren mede het logisch gevolg van de eigenaardige Nederlands-Surinaamse ontwikkelingsrelatie. Er was altijd overvloedig geld voorhanden. Nederland was de mono-donor, en alle hulp bestond uit giften. Al tijdens de eerste vergaderingen van de CONS bleek dat het ontworpen toetsingskader onvoldoende houvast bood voor gemeenschappelijke oordeelvorming. Suriname beschouwde zich eigenaar van de fondsen die men naar eigen goeddunken kon besteden. De ontwikkelingshulp was tenslotte een afkoopsom voor de onafhankelijkheid geweest, ter genoegdoening van de exploitatieve relaties tijdens de koloniale tijd. De bijna onuitputtelijke verdragsmiddelen waren ten slotte de logische voortzettingen van de ‘Staatsregeling’ uit de koloniale jaren. Nederland protesteerde, maar stemde uiteindelijk toch altijd toe.[xxvi]

De tweede en derde hulpperiode 1988-2000[xxvii]
Na de hervatting van de hulp, in 1988, probeerde Nederland de relatie met Suriname te normaliseren door het, tenminste procedureel, te behandelen als een gewone bilaterale ontwikkelingspartner. Dat leidde tot een multisectoraal programma waarbij, binnen de diverse sectoren, verbrokkeling en uitwaaiering plaatsvond. De eerste stap was het opstellen van de beleidskaders per sector, over het algemeen met zware ondersteuning door omvangrijke Nederlandse missies. Vervolgens werd tussen Suriname en Nederland een aantal gemeenschappelijke beleidskaders geaccordeerd. Daarna kwam men tot het opstellen van projecten aan de hand van uitvoerige projectdossiers via de fasen van identificeren, formuleren en accepteren door de Surinaamse overheid, indienen van de dossiers bij de Nederlandse ambassade, het goedkeuren van een gemeenschappelijke committeringsbrief tussen Nederland en Suriname.[xxviii]

De hulp kwam bij acht sectoren terecht en in vijf financieringsvormen, de zogeheten programmafinancieringen. De drie belangrijkste categorieën betreffen openbare nutsvoorzieningen, gezondheidszorg en overbruggingshulp. In de nieuwe visie en aanzien van ontwikkelingssamenwerking leverde Nederland de deviezencomponent en zou Suriname de lokale kostencomponent moeten dragen.[xxix] Dikwijls kon Suriname de tegenwaardefondsen niet opbrengen, zodat stagnaties in de projectuitvoering het gevolg waren. Pas op het beleidsoverleg van november 1994, toen een zeker economische stabiliteit in zicht was, werd overeenstemming bereikt over integrale projectfinanciering ten aanzien van een aantal infrastructurele- en sociale projecten en de groet projecten in de sector nutsvoorzieningen. In veel bescheidener mate werden andere sectoren buiten de overheid bediend (bedrijfsleven, NGO-circuit). Een projectcluster, bedoeld als sociaal vangnet, kwam pas in de periode 1995-1998 tot ontwikkeling. In 1992 formuleerde men een sectoraal beleidskader ten behoeve van de volkshuisvesting. Dat werd in 1996 bijgesteld. Helaas is niets van dit omvangrijke programma voor volkshuisvesting in uitvoering genomen vanwege ernstige problemen met de Surinaamse uitvoeringscapaciteit.[xxx] Hieronder volgt een korte typering van de resultaten:

Versterking rechtsstaat en overheidsapparaat
Pas in het Raamverdrag van 1992 werd samenwerking op het gebied van democratie en rechtsstaat als een gezamenlijke activiteit omschreven. Aanvankelijk werd 75 miljoen gulden uitgetrokken voor de versterking van de rechtsstaat en het overheidsapparaat, maar uiteindelijk werd ruim 95 miljoen gulden uitgegeven. In 1993 ging een omvangrijk programma Samenwerking Justitie en Politie Suriname-Nederland van start. Een aanzienlijk deel van de fondsen werd besteed aan materiële voorzieningen, waaronder voertuigen.

De evaluatoren van het project formuleren reserves over de duurzaamheid van de bereikte resultaten zonder verbetering van de sociaaleconomische omstandigheden, respectievelijk van de overheidsfinanciën en de personele situatie. Een meer bescheiden opgezet particulier project, via de Stichting Juridische Samenwerking Suriname – Nederland en haar pendant in Nederland was meer succesvol. De midterm review in december 1999 wees in de eindconclusies dan ook op de duurzame en professionele aspecten van dit project. Twijfel bestond ook over de duurzaamheid van een overigens in de strikte zin succesvol samenwerkingsproject, de Surinaams-Nederlandse technische samenwerking op het terrein van de overheidsfinanciën, dat als onmiddellijk resultaat had een verhoging van het overheidsinkomen via belastingheffing. De auteurs van het evaluatierapport waren echter positief.[xxxi] Aan een ander integraal onderdeel van de veiligheidssector, defensie – tenminste van even groot belang voor de consolidering van de democratie en rechtsstaat – is overigens weinig aandacht besteed.[xxxii] Opvallend is dat noch voor de versterking van de rechtsstaat noch voor versterking van het overheidsapparaat, vooraf beleidskaders waren overeengekomen. Toetsing achteraf op basis van transparante criteria wordt daarmee niet vergemakkelijkt.

Onderwijs
Uitwaaiering werd ook het kenmerk van de sector onderwijs. De meeste van de uitgevoerde projecten betroffen activiteiten die normaliter uit de lopende dienst van de begroting werden gefinancierd. Inhalen Achterstand Leermiddelen werd een project dat voor 14 miljoen gulden uit de verdragsmiddelen werd ontworpen voor de periode 1990-1995; en de lokale kosten bedroegen 6,7 miljoen Surinaamse guldens.[xxxiii] Inhalen Achterstand Apparatuur Medische Faculteit en Achterstand Onderhoud en Apparatuur op Scholen werden beide meerjarige projecten voor ongeveer 20 miljoen gulden. Aan Inhalen Achterstand Apparatuur Technologische Faculteit en Inhalen Achterstand Bibliotheek – het gaat daarbij om drie bibliotheken – werden eveneens enkele miljoenen gecommitteerd. Evenals in de vorige projecten kwam de besteding traag op gang en werden de tranches uitgesmeerd over meerdere jaren. Het project Herstel Schade Onderwijs Binnenland werd wegens onregelmatigheden noodgedwongen stopgezet.[xxxiv]

Volksgezondheid
De hulpprogramma’s in de gezondheidssector vertonen hetzelfde uitwaaieringpatroon als dat bij onderwijs. Ongeveer 68 miljoen gulden kwam tussen 1998 en 2000 ter beschikking van het project Regeling Laagfrequente Aandoeningen (RLA).[xxxv] Projecten ten behoeve van de bestrijding van malaria, terugdringing van baarmoederhalskanker, reparatie van medische apparatuur, herstructurering van de Surinaamse keuringsdienst, herstructurering van de regionale gezondheidsdienst, vervangingsinvesteringen van ziekenhuizen, een crash-programma ten behoeve van de preventieve gezondheidzorg en de training van gezondheidswerkers, een ondersteuningsprogramma ten behoeve van de psychiatrische inrichting, een programma ten behoeve van medische en laboratoriumbenodigdheden, een programma voor de aanschaf van couveuses en een programma voor elektra en sanitair in ’s Lands Hospitaal vormen de hoofdbestanddelen van een weliswaar uitgebreid maar niet onmiddellijk coherent sectoraal cluster dat tussen 1988 en 2000 tot uitvoering werd gebracht.[xxxvi]

Infrastructuur
Achterstallig onderhoud kenmerkte het overigens zeer omvangrijke programma voor de droge en natte infrastructuur.[xxxvii] Het programma Renovatie Zeedijk Nickerie overschreed zowel de begroting als de toegemeten tijd enkelen malen. Het project werd aanvankelijk door de sectormissie op 19 miljoen gulden geraamd. De totale committering voor de zeedijk bedroeg uiteindelijk 38 miljoen.[xxxviii] Direct na de hervatting van de hulp in 2000 werd voor een bedrag van 13 miljoen bijgecommitteerd.[xxxix] De PLOS-portefeuille op het terrein van de infrastructuur vanaf 1989 tot augustus 2001 bedroeg ongeveer 310 miljoen gulden, inclusief de EU projecten.

Knelpunten bij de uitvoering van de meeste projecten bleken de trage start, een ruim bemeten tijd voor studie, dossiervorming en het opstellen van de bestekken, hogere kosten dan geraamd vanwege een verscheidenheid aan oorzaken. Ook duurzaamheid van de uitgevoerde projecten baarde zorg. Dit geldt overigens in mindere mate voor de projecten Verbetering Havens en Rehabilitatie Luchthaven, vanwege de succesvolle verzelfstandiging van de voor het onderhoud verantwoordelijke diensten van het ministerie van transport, communicatie en toerisme. Zorgelijk is ook de gebrekkige archivering op PLOS dat de data niet kon verschaffen.

Nutsvoorzieningen
Een ander belangrijk project dat in 1994 en 1997 werd gecommitteerd voor ruim 7 miljoen gulden, betrof het project Vuilophaal en –verwerking Paramaribo. Al vóór de eerste opschorting van de hulp in 1982 waren 30 grote vuilophaalwagens (kraakperswagens) aangekocht, waarvan ten tijde van het formuleren van het project er nog maar drie in bedrijf waren. Vanwege een trage besluitvorming van Surinaamse zijde en het niet tijdig ter beschikking stellen van gronden voor de vuilstortplaats, kon de eigenlijke uitvoering van het project pas eind december 1997 van start gaan. De opgelopen vertragingen waren van dien aard dat van Nederlandse zijde werd besloten de projectuitvoering aan te houden in het kader van de derde opschorting van de hulp. Thans (2004) huurt het ministerie van openbare werken vrachtwagens om het huisvuil op te halen.

Het Megaproject PARWAT (70 miljoen gulden), uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de Surinaamsche Waterleiding Maatschappij (SWM), wordt in het evaluatierapport positief gewaardeerd. Het project bracht een aanzienlijke verbetering van het buizensysteem voor de watervoorziening van Groot-Paramaribo. Een parallelproject resulteerde in een betere tariefstelling en maakte operaties van de SWM in 2001 kostendekkend. Een tweede parallelproject leverde aantoonbare institutionele versterking en blijvende banden met de Nederlandse counterpart-instellingen, de Waterleiding Maatschappij Overijssel, de provincie Noord Holland en de gemeente Amsterdam, volgens het zogeheten twinning model. Voor een verdere uiteenzetting van het PARWAT-project, zie Rob van den Berg in zijn bijdrage van deze serie. Ook het megaproject Elektriciteitsvoorziening Groot Paramaribo (36 miljoen gulden) wordt in de evaluatie positief gewaardeerd. Minder positief was een evaluatiemissie over de drinkwaterprojecten, uitgevoerd in de districten en het binnenland door de dienst watervoorziening van het ministerie van natuurlijke hulpbronnen.

Het sociaal programma
In het kader van het SAP kwamen Nederland en Suriname overeen, ter ondersteuning van de zwakste inkomensgroepen een sociaal urgentieprogramma te financieren voor 6 miljoen gulden, later opgetopt tot 45 miljoen gulden. Uitvoering van dit sociaal urgentieprogramma vond in 1994 plaats. Daarop volgde het programma Sociaal Vangnet. Het sociaal programma kreeg de bijzondere aandacht van president Venetiaan, die in eigen persoon veranderingen aanbracht in het ontwerp nadat Nederland het programma al had goedgekeurd, zoals uiteengezet in Box 3.

—
Box 3. Het Sociaal Vangnet
Vanwege de betekenis van het programma werd een onderraad van ministers gevormd om op basis van een nog op te stellen armoedegrens behoeftige ingezetenen van financiële middelen te voorzien. De financiering zou komen uit de verdragsmiddelen en het Sociaal Fonds zou worden belast met de distributie. De Nederlandse ambassadeur bezocht de president om in het bijzijn van hem en van de ministers die zitting hadden in de onderraad voor de financiering van het Sociaal Vangnet te tekenen.
Zodra deze vertrokken was stelde de president echter een conceptuele kwestie aan de orde: hoe valt een armoedegrens te definiëren? Het probleem werd zo ingewikkeld dat, op suggestie van de president, werd besloten in plaats van financiële ondersteuning te verstrekken, over te gaan op het uitdelen van pakketten. Dat kwam beter uit voor de kiezers en paste ook meer in de heersende politieke cultuur van patronage: ‘Politiek is iets anders dan technisch werk. Een cheque uitdelen zei je niet. Maar als je pakketten uitdeelt, daarmee kom je in de krant.’ Een voor een stemden de aanwezige ministers in met het presidentiële voorstel.
Het ministerie van sociale zaken kreeg tot taak de doelgroep van min- en onvermogenden te definiëren. Het ministerie van handel en industrie kreeg de koorden van de beurs in handen. PLOS zou coördineren. De ambtelijk directeur van het SPS schreef de terms of reference voor het programma en kwam uit op een totale begroting van 12 miljoen gulden. Tijdens het eerstvolgende beleidsoverleg verhoogde de Nederlandse minister Pronk het bedrag, tot verbazing van de aanwezigen, na een kort informeel overleg tijdens de koffiepauze, naar 45 miljoen. Maar bij de implementatie was de verwarring over criteria, armoedegrenzen, reguliere uitkeringen zoals kinderbijslag, additionele criteria die de omvang van de doelgroep omschreven en de precieze procedures bij de pakketjeshulp dermate groot dat zich aanzienlijke moeilijkheden voordeden.
De evaluatoren beoordeelden de wijziging van financiële steun in de distributie van pakketten en het complicerende aan tal niet coördinerende diensten bij de uitvoering als negatief. Ze adviseerden omzetting van de pakketjes hulp in een financiële bijdrage. De voorbereiding voor deze omzetting vond in een zeer traag tempo plaats en de committeringsstop bij de derde opschorting van de hulp in 1997 betekende het einde van het project. Van het totale bedrag was toen ruim 12 miljoen gulden uitgegeven. Het ontbreken van geëigende uitvoeringsinstrumenten heeft de uitvoering van het sociaal vangnet duidelijk parten gespeeld. Twee parallelprojecten ondervonden eveneens problemen. Van de subjectsubsidie aan min- en onvermogenden, waarvoor een bedrag van 14 miljoen gulden was gecommitteerd in 1996, kon in hetzelfde jaar slechts 4 miljoen worden uitgegeven. De overmakingen werden stopgezet vanwege onduidelijkheden in de rapportage en het niet uitbetalen aan de minvermogenden voor wie het programma mede bedoeld was. Een project dat optopping aan de AOV-ers beoogde werd in 1996 en 1997 uitgevoerd tot een bedrag van ruim 7 miljoen gulden. Helaas constateerden de accountants achteraf enkele onregelmatigheden.

Noot Box 3
1. Aan het begin van de tweede periode Venetiaan, in 2000, werd een nieuw plan voor een sociaal vangnet gelanceerd. Het zou ditmaal gaan om een eenmalige uitkering aan huishoudens en het NGO-circuit zou een belangrijke rol toebedeeld krijgen bij de uitvoering. Op initiatief van de minister van PLOS werd een eerste versie van het programma doorgesproken met de vicepresident en met vertegenwoordigers van het NGO-circuit. Er kwam een tweede en derde versie. Het programma was inmiddels omgedoopt tot Window. In de discussies werd niet geheel duidelijk of het programma ter financiering zou worden voorgelegd aan Nederland of aan de IDB. Het ministerie van sociale zaken bracht het dossier over naar het ministerie van financiën en daar stierf het programma een zachte dood.
—–

Cultuur en welzijn
Een Raamverdrag Cultuur en Welzijn van 1995 voorzag in ondersteuning van de Surinaamse culturele ontwikkeling. Ook bij dit programma was er sprake van een uitwaaiering van projecten: maar liefst 50 projecten en projectjes waren in het raamprogramma opgenomen, die varieerden van de renovatie van Fort Zeelandia tot ondersteuning van de plaatselijke dagbladen en institutionele versterking van het ministerie van sociale zaken. De evaluatiemissie constateerde in hun rapport onder meer: De afgeronde projecten hebben een bescheiden bijdrage opgeleverd aan de algemene doelstellingen van het programma (…) Slechts een enkel afgerond project heeft bijgedragen aan de specifieke doelstelling (…) Van deskundigheidsbevordering (…) is slechts in zeer beperkte mate sprake geweest. De betekenis voor de beleidsontwikkeling van de betrokken ministeries is over het algemeen beperkt geweest (…) De samenwerking met de Nederlandse vakdepartementen is vooral procedureel geweest (…) Over het algemeen was de samenwerking incidenteel en zijn er geen afspraken gemaakt over structurele samenwerking.

Binnenlandse ontwikkeling
Het ministerie dat de binnenlandse ontwikkeling voor haar rekening neemt, heeft de reputatie ongewoon inefficiënt te zijn.[xl] Het ontbreekt de Surinaamse overheid aan een autonoom binnenlands bestuursapparaat. De voormalige financiële en fysieke infrastructuur voor binnenlands bestuur, die het land bezat tijdens en onmiddellijk na de koloniale periode, werd mede door de binnenlandse oorlog in hoge mate ontmanteld. Met het oog op de versterking van het binnenlandse bestuursapparaat werd binnen het kader van de ontwikkelingshulp het Fonds Ontwikkeling Binnenland (FOB) geschapen. De Nederlands-Surinaamse leden van de formuleringsmissie in 1992 beoogden twee complementaire resultaten: rehabilitatie van basisvoorzieningen voor de naar schatting 53.000 marrons en de 7000 indianen naast ontwikkelingsactiviteiten ten behoeve van het verre achterland. Daarbij zou de zwaar getroffen regio Oost-Suriname extra aandacht krijgen. Eind 2000 moesten de evaluatoren echter constateren dat de doelstellingen niet waren gehaald en dat de resultaten op zijn best als matig moesten worden betiteld. De evaluatoren beoordeelden de uitvoeringscapaciteit van lokale NGO’s, waaronder een aantal kerkelijke, beter dan die van de overheid. Ondanks het feit dat het FOB al acht jaar had gefunctioneerd, had het ministerie van regionale ontwikkeling het merendeel van de fondsen (nog) niet in projecten kunnen omzetten.[xli] De evaluatoren formuleerden de aanbeveling meer te delegeren aan het klaarblijkelijk meer adequater optredende NGO-circuit. Het ministerie van regionale ontwikkeling heeft zich sedertdien van het rapport gedistantieerd.

NGO’s
Het NGO-circuit in Suriname is gestructureerd in enkele koepelverbanden. Over het algemeen is de grens tussen (gesubsidieerde) NGO’s en buurt en basisbewegingen vloeiend. Het grootste NGO-cluster is het zogeheten Forum NGO’s, bestaande uit 180 geassocieerde lidorganisaties.[xlii] Een ander NGO-cluster, ook in het Forum NGO’s opgenomen, is de Nationale Vrouwen Beweging (NVB), in de jaren tachtig ontstaan op basis van vrijwilligerswerk. Er participeren ongeveer tien organisaties op het terrein van vrouwen en ontwikkeling in het netwerk.[xliii] Het Forum NGO’s wordt mede gefinancierd uit de verdragsmiddelen sinds 1996. Het bedrag wordt overigens mondjesmaat uitgeven: het fonds begon met een donatie van 6 miljoen gulden, maar had in 2002 nog 0 procent van het geld in kas. Het Forum NGO’s ziet zichzelf niet in de eerste plaats als bankier. De staf wil de kleinschalige projecten ten behoeve van relatief zwakke organisaties goed begeleiden en dat kost staftijd en geld. Hoe dan ook, men ziet, mede gefinancierd door de ontwikkelingshulp, langzaam een civiele maatschappij tot ontwikkeling komen, die in bescheiden mate een discussiepartner voor de grote sector van overheid, semioverheid en ambtenarij aan het worden is. De deelname aan het maatschappelijk debat door het NGO-circuit wordt vooralsnog gekenmerkt door ingetogenheid.

Private sector
De drie associaties van de private sector – de Kamer van Koophandel en Fabrieken (KKF), de Associatie van Surinaamse Fabrikanten (ASFA) en de Vereniging Surinaamse Bedrijfsleven (VSB) – drukken zich in vergelijkbare termen uit over de hulprelatie. [xliv] Ze uiten hun misnoegen voor de desinteresse – discriminatie  van de Surinaamse overheid ten opzichte van de private sector.[xlv] De belangstelling vanuit de Nederlandse hulp uitte zich in de vorming van een Investeringsfonds (IFONS), ondergebracht bij de Nationale Ontwikkelings Bank (NOB), een overheidsbank die in 1963 werd opgericht. Het IFONS is een direct gevolg van de reservering van 300 miljoen gulden in het Raamverdrag van 1992 ten behoeve van de particuliere productie, waar na een aantal missies in 1995 een begin mee werd gemaakt. Over het functioneren van het IFONS waren beide verenigingen expliciet negatief. Die mening strookt met de bevindingen van het evaluatierapport uit 2000. Het rapport spreekt van ‘teleurstellende resultaten’, waarbij in de meerderheid van de gevallen valutaleningen werden gebruikt voor het financieren van producten die in Surinaamse geldeenheid betaald worden: De kwaliteit van de portefeuille is op dit moment zeer slecht. 50 procent van de leningen vertonen een langer (…) Het is niet duidelijk dat met name de technische voorbereidingen van de projecten te wensen heeft overgelaten (…) Het NOB is technisch failliet.

4. Een belaste relatie

Een complex van schuld en boete is aan Nederlandse zijde in de relatie ingeslopen, een zwakheid die de Surinaamse zijde strategisch en tactisch goed heeft weten te benutten. Nederlandse onderhandelaars hadden de neiging op te treden als ‘lamme goedzakken’, die ten opzichte van hun Surinaamse tegenspelers slappe knieën krijgen en naar aanleiding van onzakelijke argumenten overstag gaan. Suriname heeft, ondanks weinig technische voorbereiding en begeleiding, altijd ‘adequaat’ op de situatie ingespeeld, opgevat in termen van het verkrijgen van grote sommen geld uit de Nederlandse hulp, die werd vergezeld van weinig kwaliteitseisen.

Uiteindelijk is dat het resultaat van onduidelijke definities van de situatie en het niet veranderen van een belaste relatie waarin beide landen in de praktijk elkaars gijzelaars zijn geworden. Daarom heeft een serieuze dialoog over de gemeenschappelijke betrekkingen en de effectiviteit van de verstrekte hulp niet of nauwelijks plaatsgevonden.

Ter gelegenheid van de eerste hervatting van de hulp, bij het aan de macht komen van de regering-Shankar en bij diens gedwongen aftreden vanwege de Kerstcoup in 1990, heeft zich twee keer een gelegenheid voorgedaan voor echte hulp en een inhoudelijke dialoog. Beide keren is er een kans verloren gegaan.

Nederland stak aan het eind van de jaren tachtig in Centraal Amerika de loftrompet over de jonge democratieën die ontstaan waren na jarenlange militaire dictaturen in de regio. Nederland financierde een omvangrijk en gewaardeerd steunprogramma ten behoeve van de overgangsregeringen die nog altijd onder militaire controle stonden. De situatie in Suriname was vergelijkbaar, maar de Nederlandse regering eiste van de eerste democratische regering-Shankar een programma van structurele aanpassing, en veranderde eenzijdig de voorwaarden waaronder de toekomstige hulp zou worden verschaft. Zou het niet meer voor de hand gelegen hebben gult te zijn en onmiddellijk een doeltreffend steunpakket aan te bieden aan het eerste burgerbestuur van Suriname na een aantal jaren onder de militaire laars. Zou het niet beter zijn geweest met beleid te investeren in de toekomst van de wankele democratie, waarbij versterking van de democratische instituties, steun bij herstructurering van de veiligheidssectoren, versterking van het justitieel apparaat en de belastingdienst, armoedebestrijding en economisch herstel de kernelementen zouden zijn geweest? Tenslotte was Suriname nu ook een jonge democratie geworden. Men zou mogen veronderstellen dat Nederland de situatie in Suriname goed kende en dus adequaat zou kunnen reageren. De Surinaamse maatschappij en politiek had behoefte aan democratie en ontwikkeling, en kreeg van het voormalige moederland een procedurebundel en een recept voor economische herstructurering. Bij de Kerstcoup van december 1990 moest de regering-Shankar het veld ruimen.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

De Kerstcoup in december 1990 en de korte periode van militair bestuur, gevolgd door een overgangsregering, was nodig om de contouren voor een hulpprogramma ten behoeve van democratie en rechtsstaat te doen ontstaan. Het Nederlandse kabinet en de grote politieke partijen overwogen een verregaande vorm van garantiestelling en belangenbehartiging in de vorm van een gemenebestrelatie. Maar ditmaal was het de Surinaamse overheid die geen duimbreed wilde inleveren. Uitzichten voor een structureel betere relatie die op middellange termijn Surinames wankele economie en democratie hadden kunnen stabiliseren, werden verwaterd door de wens om op korte termijn met een forse cheque thuis te komen. Uiteindelijk kwamen de gelden uit de Nederlandse ontwikkelingshulp pas na 1992 beschikbaar en waren enkele cruciale jaren verloren gegaan. Tweemaal gemiste kansen is wat men achteraf moet concluderen.

Zoals in sectie 2 van dit stuk is aangegeven, zijn hoogte en besteding van de Nederlandse hulp onderwerp van frequente conflicten en controverses geweest. De onderhandelingen vóór de onafhankelijkheid stonden goeddeels in het teken van de hulpvolume, de feitelijke eigendom en controle over de fondsen. Vanaf de eerst CONS-vergadering ontstond een onderhandelingscultuur in een bitterzoete toonzetting. De eerste paar jaar leidde dat tot een bestedingsorgie en de committering en latere uitvoering van een aantal megaprojecten de resultaten van de hulp in die jaren zijn pover en in retrospectief kan men zich verbazen dat zoveel projecten op basis van zoveel ruzie in uitvoering zijn genomen.

De Nederlandse hulp van de jaren negentig heeft Suriname door de winter geholpen. Maar het omvangrijke Nederlandse aandeel in de fomuleringsmissies en het ontwerpen van de kaders, de hoeveelheid van de gekozen sectoren, de enorme uitwaaieringen van projecten en programma’s in al die sectoren, de grote aandacht voor rehabilitatie van infrastructuur, wegen, sluizen en dijken geeft aanleiding tot de vraag of de rehabilitatie in middels niet een chronisch karakter heeft aangenomen. Gelukkig zijn er enkele successen de moeite van het vermelden waard, maar zij leverden slechts in geringe mate een substantiële bijdrage aan een duurzaam ontwikkelingsproces.

Bij de programma’s ten behoeve van de publieke sector is het cruciale werk door externe consultants verricht en bleken de institutionele effecten illusoir. Bij de Surinaamse overheid zijn periodiek plannen tot ontwikkeling gebracht – maar helaas nooit uitgevoerd – om de publieke sector te hervormen en af te slanken. Maar aangezien de over gedimensioneerde publieke sector mede in stand wordt gehouden als een patronage-instrument, en daarmee de belangrijkste bron van formele werkgelegenheid is geworden, rijst de vraag welke regeringspartij uit vaderlandsliefde een hervormingsplan met electoraal gezien suïcidale effecten zal uitvoeren? De balans voor de waaier van projecten in de sector onderwijs en gezondheidszorg is in ieder geval niet positief en ten hoogste neutraal. Hier wordt het voordeel van de twijfel gegeven. Daartegenover staat dat de private sector zich bijna honend uitdrukt over de effecten van de hulp aan de particuliere sector. Een vergelijkbare negatieve toonzetting heeft de evaluatie over de hulp aan het binnenlands bestuur, wier adequaat functioneren een noodzakelijke voorwaarde is voor de kansen op ontwikkeling in Suriname. En dan zijn er al die sociale projecten, te beginnen met het Sociaal Vangnet, die vanaf de aanvang tot falen gedoemd waren.

Suriname is waarschijnlijk het enige land op het Latijns Amerikaanse continent waar de NGO-sector en de civiele maatschappij zo’n magere steun heeft ontvangen van de donoren. In Bolivia, Brazilië, Centraal Amerika, Chili en Peru ontstonden na een lange periode van militaire dictatuur nieuwe democratische volksbewegingen die, gesteund door capabele NGO’s, een nieuwe generatie parlementariërs, ministers, adviseurs en topambtenaren kon aanleveren. Maar in het geval van Suriname neemt het NGO-circuit ondanks de honderden organisaties en stichtingen op papier slechts aarzelend en schuchter deel aan een publiek debat. Tegenover de enkele successen staan de vele hele en halve mislukkingen. Het omvangrijke hulppakket dat Nederland in Suriname heeft opgebouwd, is een uitdijend geheel geworden waarin een duidelijke structuur niet gemakkelijk te onderkennen is.[xlvi]Surinames ontvangststructuur is in hoge mate deficiënt en Nederland trachtte dat op te lossen door ingewikkelde adviesconstructies in een situatie waar de Surinaamse overheid niet wilde hervormen. In veel gevallen kan men op project- of programmaniveau de knelpunten en de negatieve bevindingen van de evaluatierapporten al voorspellen: een trage start, een ruim bemeten tijd voor studie, gebrekkige dossiervorming, voortdurende overschrijdingen van het vooraf bepaalde budget, gebrek aan institutionele effecten, en ontbreken van duurzaamheid.

Democratie en hulp
Terugziend op het verloop van de hulprelatie en de opschortingen die daarin zijn opgetreden om politieke redenen, dringt de vraag zich op of de stopzetting van de Nederlandse hulp in 1982 heeft geleid tot versnelde terugkeer naar democratische verhoudingen. Op deze vraag is geen eenduidig antwoord te geven.

Legerleider Bouterse domineerde met sluwheid en inzicht in de sterkte en zwakte van zijn tegenspelers het land, en speelde in de jaren daarna een prominente rol in de landspolitiek. Steeds wist hij een maatschappelijk draagvlak voor zijn regeringen op te bouwen en speelde hij de ene groep tegenstanders tegen de andere uit. Links en rechts, vakbondsleiders en ondernemers, maakten deel uit van zijn kabinetten.

Buurlanden als Brazilië en Venezuela drukten een zwaarder stempel op het land dan Nederland, dat alleen de geldkraan kon opendraaien of dichtdoen. Het donorisolement zal waarschijnlijk wel hebben bijgedragen aan het verlies van nationaal en internationaal draagvlak van de militaire regeringen, maar of het stoppen van de Nederlandse ontwikkelingshulp een doorslaggevende factor is geweest bij het herstel van de democratie, zal moeilijk kunnen worden beantwoord. Zeker is dat het beëindigen van de hulp in 1982 en de moeizame hervatting van de ontwikkelingsrelatie na 1987 een negatief effect hebben gehad op economische stabiliteit en welvaart.

Heeft de overvloedige Nederlandse hulp misschien een positieve invloed gehad bij het herstel en de consolidering van de Surinaamse democratie? Ook hier is een eenduidig antwoord moeilijk te formuleren. We menen wel dat Nederland duidelijk steken heeft laten vallen in de ondersteuning van de eerste democratische regering na het militaire bewind. Bij de eerste hervatting van de hulp in 1987 zou een ruimhartiger en vooral adequater ondersteuning met hulp te overwegen zijn geweest: garantiestellingen in de sfeer van de veiligheidssectoren, onmiddellijke politieke en economische steun aan de nieuwe landsregering, royale steun voor het burgerbestuur in een land waar de militairen vanuit de coulissen probeerden mee te regeren. In plaats daarvan speelde Nederland schoolmeester en werd veel tijd verloren met ambtelijk-technische procedures en regelgeving.

Lacunes bij de prioriteitstelling
De Nederlandse hulp aan Suriname heeft zich altijd bewogen op een breed terrein en is, zelfs binnen de meer sectorale aanscherping in de jaren negentig, breed uitgewaaierd. Desondanks zijn er opvallende lacunes te bespeuren in het brede palet van het Nederlands-Surinaamse hulpprogramma met betrekking tot ondersteuning van de particuliere sector, hervorming van de publieke sector, versterking van de rechtsstaat en vergroting van de veiligheid, verbetering van het bestuur van het binnenland, op het terrein van culturele samenwerking, de inzet van Nederlandse expertise en van de Surinaamse gemeenschap in Nederland. Op elk van deze lacunes zal hieronder kort worden ingegaan.

Versterking particuliere sector
Er is minder aandacht besteed aan de private sector dan men op grond van de intenties – het Raamverdrag van 1992 – zou hebben mogen verwachten. Het IFONS was geen succes en vertegenwoordigers van de georganiseerde privésector hebben zich niet in positieve termen over het ontwerp en de resultaten uitgelaten. Opmerkelijk is dat Nederland in de Latijns Amerikaanse en de Caraibische regio jarenlang een belangrijke rol heeft gespeeld bij fondsen ten behoeve van werkgelegenheid en van omvangrijke programma’s ten behoeve van het klein- en microbedrijf, maar deze ervaringen niet heeft overgebracht naar Suriname. Ook het gebrek aan aandacht voor de informele sector van de economie valt op. Meer algemeen geldt dat – om onduidelijke redenen – een structurele aanpak van het armoedeprobleem als zodanig geen punt van bilateraal overleg is geweest, terwijl de Nederlandse ontwikkelingshulp armoedebestrijding altijd als topprioriteit heeft gedefinieerd.

Hervorming publieke sector
Aan de verbetering van het functioneren van de overheid is in de jaren negentig 95 miljoen gulden uitgegeven. Het is waar dat bij tijd en wijle onderwerpen zoals het kadervraagstuk op de agenda van de Nederlands-Surinaamse beleidsdialoog zijn geplaatst, maar een echte discussie over de inzet van verdragsmiddelen om de publieke sector te hervormen, is nooit gevoerd. Evenmin is dit punt van overleg geweest op de vergaderingen van de CONS. De essentiële hervorming van het overheidsapparaat is kennelijk aan de aandacht ontsnapt van degenen die versterking van democratie en rechtsstaat een goed hart toedragen.

Veiligheid en rechtsstaat
De veiligheidssector is een essentieel element binnen het overheidsapparaat. Toch is er nauwelijks een consistent programma voor consolidering van de strijdkrachten binnen het democratisch bestel, gekoppeld aan upgrading van de strijdkrachten, tot ontwikkeling gebracht. Op een incidentele samenwerking na, tijdens een Nederlands-Surinaams contigent bij de vredestaken op Haïti, heeft men nooit serieuze samenwerking zoals gezamenlijke deelname van Nederlandse en Surinaamse strijdkrachten aan vredesmissies en training, overwogen. Een aanzienlijk deel van het officierscorps is inmiddels door de Braziliaanse strijdkrachten getraind.

Eigenaardig is ook dat na een eerste samenwerkingsproject op het terrein van politie en justitie in het kader van het programma Versterking van Wetgeving en Rechtshandhaving, geen follow-up is gekomen via bilaterale samenwerking op dit terrein. Voor de opleiding van rechters, griffiers en advocaten kan men teruggrijpen op de goede diensten van twee Nederlands-Surinaamse zusterstichtingen in de particuliere sfeer.

Verbetering binnenlands bestuur
Het binnenlands bestuur is de achillespees van het Surinaamse overheidsapparaat. Na vele jaren van militair bestuur en na de binnenlandse oorlog, zou men verwachten dat Suriname de donorgemeenschap zou verzoeken om steun bij de opbouw van een efficiënt binnenlands bestuursapparaat. Het is er niet van gekomen. Het Fonds Ontwikkeling Binnenland dat met Nederlandse hulp werd opgezet, kreeg een teleurstellende evaluatie en het ministerie van regionale ontwikkeling bleek niet of nauwelijks in staat de fondsen te investeren in activiteiten ten behoeve van het binnenlands bestuur. Het algemene probleem van het ontbreken van decentralisering in de Surinaamse bestuursstructuur is nooit onderwerp geweest van een of andere vorm van beleidsoverleg tussen Nederland en Suriname.

Culturele samenwerking
Het is opmerkelijk te constateren dat weinig is gekapitaliseerd op het bindende element tussen beide landen van het historisch erfgoed van taal, cultuur en traditie. De Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland ruimen binnen hun programma van internationale samenwerking expliciet een coherent pakket in voor culturele activiteiten. In Latijns Amerika onderhouden Brazilië en Mexico nadrukkelijk banden van culturele samenwerking met de kleinere buurlanden. Nederland schittert in Suriname door afwezigheid op dit terrein.[xlvii] Tot 2001 was Suriname zelfs geen lid van de Belgisch-Nederlandse taalunie, ondanks het bestaan van een cultureel verdrag tussen Nederland en Suriname.[xlviii] Het samenwerkingsprogramma rond cultuur dat indertijd tot ontwikkeling werd gebracht, resulteerde in een diaspora van relatief kleine projecten.

Inzet van Nederlandse expertise
Evenzo blijft het verwonderlijk waarom Suriname niet meer heeft gekapitaliseerd op terreinen waarin Nederland een goede expertise bezit: financiële diensten, transport, institutionele samenwerking tussen bedrijfsleven, werknemers en overheid (SER, Stichting van de Arbeid), zinvolle universitaire samenwerking, collegiale betrekkingen met hogescholen en specifieke twinning met relevante instellingen op het terrein van management en dienstverlening.

Inzet van de Surinaams-Nederlandse gemeenschap
Het is opmerkelijk dat Nederland noch Suriname gebruik heeft gemaakt van de expertise binnen het Surinaams-Nederlandse bevolkingssegment. Daarentegen doet de IDB wel een beroep op Surinaamse Nederlanders en voormalige hoge ambtenaren van Surinaamse afkomst. Tegelijk doet zich de vraag voor wat voor zin het heeft aan Surinaamse zijde om naar de Surinaams-Nederlandse gemeenschap om te zien in wrok, in plaats van een actief beleid van samenwerking te ontwikkelen.

5. De toekomst

Suriname zou haar afhankelijkheid van de Nederlandse hulp moeten verminderen. Suriname heeft, met behulp van de jarenlange suppleties van Nederlands ontwikkelingsgeld, in feite voortdurend ‘op de pof’ geleefd. Daarbij ging het om makkelijk verkregen geld. Zou het, in retrospectief, niet beter zijn geweest als Suriname de tering naar de nering had weten te zetten en haar eigen economie en maatschappelijk bestel op orde had moeten brengen.
‘De mobilisatie van het eigene’ is een taak die dertig jaar later met voortvarendheid ter hand zou moeten worden genomen. Dan gaat het om de mobilisatie van eigen financiële middelen via een efficiënt systeem van belastingheffing, dat ook het grijze circuit onder controle brengt; om een efficiënte publieke sector en een stimulerende omgeving voor het bedrijfsleven; om de mobilisatie van eigen talent en het consolideren van een self-sustained-ontwikkelingsmodel. Dat te realiseren is een grote uitdaging. De in de grondwet vastgelegde vorm van staatskapitalisme, het nog altijd overwegende étatisme, de stiefmoederlijke behandeling van de private sector en de bestuurlijke achterdocht ten opzichte van het maatschappelijke middenveld, zijn obstakels voor de gewenste richting die de economie, de maatschappij en het politiek bestel van Suriname in de nabije toekomst zullen moeten ingaan.

Suriname kan vooralsnog (2004) rekenen op de stille steun van de Surinaams-Nederlandse verwanten, die een jaarlijkse stroom overmakingen van 100 miljoen euro genereert. Een zakelijk en vriendelijke relatie met het voormalige moederland kan de weg effenen voor een zinvol traject waarin Nederland in drie tot vijf jaar – de periode waarin het de restanten van de verdragsmiddelen ter beschikking zal stellen – de hulprelatie die nog altijd een neokoloniaal tintje heeft, afbouwt.

De bilaterale financiële relaties waren de afgelopen dertig jaar een bron van vertroebelende discussie. Multilateralisering van de financiële hulp in de periode dat er nog verdragsmiddelen resten, en een goede verankering van Surinames plaats binnen het multilaterale bestel, liggen dan voor de hand. In die geest is ook de beleidsnotitie Een rijke relatie geschreven.

Afbouwen van de mammoethulp, maar natuurlijk wel met het in acht nemen van de aangegane verplichtingen, is een coherente Nederlandse strategie. Nederland heeft alle belang bij het in stand houden van de terecht betrouwbare reputatie binnen de internationale gemeenschap, of het nu gaat om handelsbetrekkingen, de deelname aan vredesmissies of de ontwikkelingshulp. Nederland heeft ook alle belang bij een zakelijke, vriendelijke relatie met Suriname, zoals het ook alle belang heeft bij het probleemloos nakomen van de eerder aangegane verdragsverplichtingen.

Maar Nederland heeft geen specifieke missie te vervullen in Suriname. Suriname is geen kolonie meer en ontwikkelingshulp met een mogelijk neokoloniaal tintje is in Suriname niet welkom.[xlix] Suriname is al vijftig jaar autonoom en al dertig jaar onafhankelijk. Wat men dan ook mag denken over de wijze van bestuur, alleen de Surinaamse regering is verantwoordelijk voor het nationale ontwikkelingsmodel. De gedeelde geschiedenis, de gemeenschappelijke taal, het sterk vergelijkbare rechtssysteem en de Nederlands-Surinaamse persoonlijke familiebanden staan borg voor het voortduren van goede betrekkingen tussen beide staten. Maar niet meer onder de erfenis van scheve verhoudingen, hoe goed bedoeld de hulp dan ook was. Het voortborduren op morele verplichtingen die de donor noodzaken tot medeverantwoordelijkheid – een beleidspunt in het verleden waarover niet gediscussieerd kon worden – wringt Nederland uiteindelijk in de positie van een neokoloniale mogendheid.

Het beëindigen van de ambigue medeverantwoordelijkheid van Nederland voor het Surinaamse ontwikkelingsmodel zal zowel Nederland als Suriname goed doen. Als het in de toekomst om samenwerking gaat, zou dat een zaak moeten zijn van herkenbaar wederzijds belang, met een variëteit van actoren – private, particuliere en lagere overheden – en van een laag profiel van de officiële hulp, waarbij financiering uit Surinaamse en Nederlandse bron plaats vindt op basis van gelijkwaardigheid.

Beide landen beleven na 1975 opereren binnen een systeem van emotionele en onzakelijke verhoudingen waarin Suriname met verwijten kwam en Nederland het chequeboek trok. Als eenmaal de mist van verwijt en rancune, die daar het gevolg van was, zal zijn opgetrokken, is er de mogelijkheid te komen tot een nieuwe relatie die voor beide landen waardevol is.

—

NOTEN
* Een belangrijk deel van de analyse berust op het rapport Een belaste relatie van Dirk Kruijt en Marion Maks (2004) en op de voorversie van dit rapport van januari 2003, als bijlage bij het rapport vrijgegeven door het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken. De hier gepresenteerde tekst en conclusies komen uiteraard alleen voor rekening van de auteur. Bij de redactie van dit artikel is ook geput uit MinBuza (2004).

i. Het Kabinet voor Nederlands-Antilliaanse Zaken werd herdoopt in KABNA en later in KABNAA (Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken) ter gelegenheid van de status aparte van Aruba. Bij de vorming van het Nederlandse kabinet-Kok II werd KABNAA opgeheven. De relaties met de zes Caraïbische eilanden binnen het Koninkrijk vallen van Nederlandse zijde onder het ministerie van binnenlandse zaken en koninkrijks-aangelegenheden. Het ‘Surinaamse’ deel van KABSNA werd na 1975 bij het ministerie van Buitenlandse Zaken (Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking, DGIS) ondergebracht.
ii. Evenzeer was het en bleef het een vanzelfsprekende zaak dat de ontwikkeling van Suriname een exclusieve aangelegenheid werd voor de Surinaamse en de Nederlandse overheid. Andere uitvoerende partners van Surinaamse kant (het maatschappelijk middenveld, het NGO-circuit, de private sector) werden daarbij niet betrokken. Het ging om initiatieven van de overheid, uitvoering door of in naam van de overheid, resultaten ten behoeve van de overheid.
iii.  Het eerste project binnen het West-Suriname-programma was de aanbesteding van de spoorweg naar Apoera, al vóór de onafhankelijkheid uit onderhandeld door de Nederlandse minister Pronk en de Surinaamse minister Cambridge. De spoorweg, onmiddellijk na de onafhankelijkheid aanbesteed, was goedgekeurd nadat premier Arron in 1974 het [enige] joint-venturecontract dat Suriname had gesloten met de multinationale bauxietonderneming Reynolds om de ontginning van de bauxietreserves in het Bakhuysgebergte ter hand te nemen, had afgekocht (de advocaat van de onderneming was tevens adviseur van premier Arron). Suriname slaagde er daarna niet meer in om een andere partner te vinden.
iv.  De formele notulen zijn een ambtelijke comprimering op hoofdpunten van de discussie en de concluderende weergave van de besluiten. De heer Wil Erath, die tussen 1976 en 1979 als Nederlands ambtelijk secretaris van de CONS fungeerde, bewaart van deze bijeenkomsten 41 grote en 27 kleine blocnotes. Zijn geheugen voor details is bijzonder. De hier geciteerde weergave op basis van een langdurig interview met de heer Erath wordt bevestigd door twee in die tijd direct bij de hulp betrokken Nederlandse resource persons. Overigens geldt voor alle in uitvoering genomen projecten dat niet alleen de Surinaamse leden voor stemden, maar ook de Nederlandse.
v. Bedoeld is de CONS. K-6 [de commissie van zes] was de ambtelijke voorganger van de CONS vóór de onafhankelijkheid.
vi. Op de 15^e CONS-vergadering in september 1980 reserveerden de leden voor een totaal van 500 miljoen gulden ten behoeve van dit door Suriname opgesteld urgentieprogramma van 55 projecten. De Nederlandse en Surinaamse secretarissen van de CONS kregen een belangrijke functie in het snel vrijgeven van de fondsen voor de goedgekeurde projecten. In 1981 en 1982 werd voor resp. 234 miljoen en 262 miljoen gulden besteed, zeer omvangrijke bedragen en ongeveer evenveel als het jaarlijkse totaalbedrag van de Surinaamse begroting. In het collectieve geheugen van een deel van de Surinaamse politici kwam dit programma bekend te staan als ‘de blanco cheque van DFL 500 miljoen aan de militairen’.
vii. De Surinaamse auteurs concludeerden dat ‘bij ongewijzigd beleid van de tendensen uit het recente verleden (…) dat er nauwelijks sprake zou kunnen zijn van een gediversifieerde weerbare economie. Naar alle waarschijnlijkheid zou in 1990 ruim 60 procent van onze economische activiteiten plaatsvinden binnen de tertiaire sector’.
viii.  Het rapport was kritisch over de investeringen in West-Suriname en de megaprojecten in de landbouw zoals het MCP, het LOC en het Patamacca-project (zie Sectie 3 van dit hoofdstuk). Op basis van het SPS-rapport besloot de toenmalige regering Chin A Sen het West-Suriname- project als ‘voorlopig onhaalbaar’ voor onbepaalde tijd uit te stellen en de gerealiseerde investeringen als verloren te beschouwen. Van Surinaamse zijde betitelde men het West-Suriname-project als een fata morgana: wanneer het ooit iets zou gaan opbrengen was onzeker, er waren teveel structurele onzekerheden met betrekking tot de kosten, het planbureau kon geen kosten-batenanalyse maken. En er waren urgentere projecten die om financiering vroegen.
ix.  Uiteraard vergaderden alleen de Surinaamse leden.
x.  Dit impliceerde ook dat ook goederen die in de haven in Nederland voor verscheping gereed lagen, daar bleven liggen. Ook uitgaven ten behoeve van projecten waarover tijdens het eerste en tweede beleidsoverleg na de hervatting van de hulp in 1988 overeenstemming was bereikt en committeringen waren aangegaan, werden stopgezet.
xi.  Waarvan lid waren de minister-president, de viceministerpresident, de minister van buitenlandse zaken, de minister van justitie en de minister voor ontwikkelingssamenwerking. De groep werd later uitgebreid met de ministers van defensie en van binnenlandse zaken. Minister Hirsch Ballin leidde de groep.
xii.  Ook enkele Surinaamse politici werden vertrouwelijk geconsulteerd.
xiii.  Enkele Surinaamse ministers eisten een aanzienlijke ontsluiting van de resterende verdragsmiddelen. De Nederlandse ministers betoonden zich aangeslagen: uiteindelijk was dit het enige breukpunt van betekenis, naast een kleiner punt dat de beslechting van eventuele geschillen betrof. In ieder geval bleek het scenario van een gemenebest een brug te ver voor politiek Suriname en voor zover het politiek Nederland betrof was de NPS de belangrijkste bron van tegenstand. Geld en de besteding van de verdragsmiddelen waren het enige discussiepunt ter tafel en de Nederlandse delegatie had het idee dat de regering Venetiaan ‘met een nieuwe koopsompolis wilde thuiskomen’, zoals het ook premier Arron was gelukt tijdens de onderhandelingen over de onafhankelijkheid.
xiv.  Suriname had inmiddels de hulp ingeroepen van de EU, merkwaardigerwijs een donor zonder enige ervaring op het terrein van programma’s van structurele aanpassing. De assistentie aan Suriname in deze materie zou voorlopig ook de enige EU-ervaring op dit terrein blijven. Het Bureau Coopers & Lybrand Deloitte presenteerde in december 1990 een eerste ontwerpaanpassingsprogramma. Medio 1992 kwam het Warwick Research Institute met een nieuwe versie. In november 1992 had de regering Venetiaan een ‘Surinaams Structureel Aanpassingsprogramma’, het SAP, gereed. Implementatie kwam maar langzaam op gang. De EU trok zich terug als externe monitor waarna de discussie over inschakeling van een nieuwe externe monitor ontstond tussen Suriname en Nederland. Nederland kwam met de eis dat Suriname alsnog het IMF zou inschakelen hetgeen van Surinaamse zijde weer werd gezien als een inbreuk op het bilaterale karakter van de Overeenkomst van 1975.
xv. Voortzetting van de betalingsbalanssteun en investeringen in de productieve sectoren, waartoe minister Pronk reeds eerder had besloten, werd vooralsnog in de ijskast gezet. De volgende jaren zou het heikele punt van structurele aanpassing telkens op de agenda van het beleidsoverleg terugkomen, totdat minister Pronk tijdens het beleidsoverleg in november 1995, op basis van de resultaten van het Surinaams SAP ten overstaan van de gehele Surinaamse ‘SAP-onderraad’ van de raad van ministers zijn ‘appreciatie zou uitspreken voor het gevoerde beleid, in het bijzonder de begrotingsdiscipline, de inning van de belastingen en de afbouw van subsidies, leidend onder meer tot monetaire stabiliteit’.
xvi.  Daarop werd tussen Suriname en Nederland een aantal gemeenschappelijke beleidskaders geaccordeerd. Hierna kwam men tot het opstellen van projecten aan de hand van uitvoerige projectdossiers via de fasen van identificeren, formuleren en accepteren door de Surinaamse overheid, indienen van de dossiers bij de Nederlandse ambassade en het goedkeuren van een gemeenschappelijke committeringsbrief tussen Nederland en Suriname. Aanvankelijk, van 1988 tot 1992, kocht en contracteerde het Nederlandse DGIS via de technische hulpprocedure. Later, na 1992 kon Suriname in een aantal gevallen trekkingsfaciliteiten krijgen via de Nederlandse Investeringsbank voor Ontwikkelingslanden (NIO).
xvii. Alleen op het terrein van de landbouw en de industriële ontwikkeling bleef de Nederlandse hulp van weinig betekenis omdat deze sectoren tot aan 1996 vielen onder het hierboven besproken restrictief beleid.
xviii. Een Sociaal Vangnet en een Fonds Ontwikkeling Binnenland (FOB) waren bedoeld als programma’s met een duidelijk sociaal accent. Een breed programma van rehabilitatie van de infrastructuur kwam in uitvoering. Twinning tussen Nederlandse en Surinaamse vak-ministeries werd gangbaar. Na lang onderhandelen kwam het Fonds NGO’s tot stand ten behoeve van de civiele maatschappij. Nieuw waren ook de zogeheten cost-sharing projecten met de VN-familie; het accent daarbij kwam op sociale projecten te liggen. Na beëindiging van het restrictief beleid ging meer aandacht uit naar de particuliere sector. Het IFONS (ten behoeve van industriële initiatieven) was daarvan het resultaat. Het resultaat van de missie Riezenbos was een gezamenlijk overeengekomen agrarisch beleidskader met als follow-up het project Herstelprogramma Agrarische Infrastructuur met een parallel twinning project tussen het Surinaamse en Nederlandse ministerie van landbouw met het oog op de reactivering en verdere ontwikkelingen van de waterschappen. De opheffing van het restrictief beleid resulteerde ook in een schulddelgingsprogramma met als doel het vertrouwen van de internationale gemeenschap in Suriname te herstellen.
xix.  De opschorting vond plaats naar aanleiding van de afgelasting door president Wijdenbosch van het beleidsoverleg van december 1997. Deze eiste dat premier Kok eerst naar Suriname zou komen voor topoverleg; deze weigerde en daarmee escaleerde de kwestie tot een politiek conflict.
xx. Het Nederlandse beleid ten opzichte van voormalig legerleider en nu politicus Bouterse die nu adviseur van staat was, en de Nederlandse controle op drugs vanuit Suriname. Een ander irritatiepunt was de eenzijdige stopzetting door Suriname van de samenwerking tussen de beide ministeries van financiën begin 1997. Bij het aantreden van de regering Wijdenbosch had het Nederlandse ministerie van defensie stilzwijgend de samenwerking tussen de beide ministeries van defensie stopgezet. Pas in 2002 zou weer een begin gemaakt gaan worden met rechtstreeks overleg van beide (de Surinaamse en de Nederlandse) bewindslieden van defensie.
xxi.  ‘Waar in de publieke sector PC’s en kopieermachines werken, heeft een donor een project opgezet’, is het oordeel van functionarissen op PLOS.
xxii. Een niet onaanzienlijk aantal Surinaamse gesprekspartners typeerde sommige lijnministeries van ‘ondermaats functionerend’ en ‘uiterst zwak’ tot ‘op de rand van niet meer functionerend’.
xxiii. In 1964 had alleen al het landbouwproefstation de beschikking over 40 landbouwingenieurs.
xxiv. In de periode 1995-2000 werd een ‘noodprogramma Patamacca’ uitgevoerd en kwam de eerste fase van een herinvesteringsprogramma Patamacca in uitvoering op basis van een haalbaarheidsstudie van het Nederlands Economisch Instituut (NEI).
xxv.  Het meest helder wordt de mislukking van de megaprojecten verwoord door de voormalige DC uit de gebieden: ‘Saramaca wordt het tweede rijstdistrict’, kreeg de lokale bevolking te horen van bezoekende CONS-leden. ‘Het Commewijne- en het Corantijn-project wordt de oplossing voor de bevolkingsrijstbouw’, vertelde een CONS-delegatie aan de potentiële rijstboeren, zonder dat overigens om hun mening was gevraagd. ‘We hebben besloten dat we 20.000 ha rijstareaal voor de bevolkingsrijstbouw gaan aanleggen’.
Maar later moest van rijstprojecten bakovenprojecten worden gemaakt. Een veeproject in het Brokopondo-gebied mislukte omdat de doelgroep, de indiaanse bevolking die geen traditionele veeboeren waren, het vee slachtte of verkocht. Het resultaat was een combinatie van desillusies, falende projecten, projecten die langzaam doodbloedden, sukkelende boeren. Er werd gepland en uitgevoerd zonder de bevolking daarbij te betrekken. Bevolkingsparticipatie bestond niet (…) De aanleg van de grootschalige projecten in West-Suriname heeft desastreuze gevolgen gehad voor de lokale bevolking uit Washabo en Apoera. Eerst onderging deze de overgang naar een economie van een geheel andere aard en schaal, zonder enige vorm van begeleiding. Na 1982 volgde de desillusie vanwege het verdwijnen van de nieuw verworven inkomstenbronnen. De bevolking ging klagen: ‘Mijn koeien gaan dood’ of  ‘We hebben hier geen weg’ of  ‘We hebben hier geen brug’.
Maar daar trokken de leden van de CONS zich weinig van aan. Die dachten in het groot. De bevolking werd sceptisch: ‘Oh, dan gaan jullie dus een kanaal graven in een rivier’, was het commentaar over het Corantijn-project. Maar de president en de minister die de bevolking toespraken, hadden her erover dat er aan weerszijden rijstpolders zouden komen. Het project was op het planbureau bedacht, door ingenieurs in Paramaribo op de tekentafel ontworpen. De boeren was niet eens gevraagd of ze dat wel wilden, of dat de oplossing voor hun problemen was. Toen de polders opgeleverd werden, bleek dat er bauxiet in de bodem zat (…) De CONS-projecten getuigen van een enorme arrogantie (…) De lokale bevolking wist niets, die hoefde je niet te raadplegen. In lokale projecten hadden ze geen zin. En, ja hoor, ‘rijst’ werd ‘groente’, ‘groente’ werd ‘tomaten’, ‘tomaten’ werd ‘bakoven’. Nee, het ging om grote projecten, zware infrastructuur. Dat is allemaal opgeleverd, maar niets is bruikbaar geweest en dus is er weinig of niets van gebruikt. Als jullie met me willen meekomen zal ik je kanalen, pompgemalen, bruggen, sluizen en wegen laten zien, allemaal door het oerwoud overwoekerd.’
xxvi.  Zoals een oud-minister van financiën kernachtig verwoordde: ‘De een draaide da hand van de tegenstander op de rug. En dan maar squeezen tot dat ie ‘ja’ kermde’.
xxvii.  Tussen 1994 en 2000 werden in totaal 24 gezamenlijke Nederlands-Surinaamse evaluatiestudies uitgevoerd. Één studie betrof de accountantscontrole, vier studies vonden plaats op het terrein van de versterking van de rechtsstaat en het overheidsapparaat, negen studies betroffen de sector onderwijs, vijf de sector volksgezondheid, drie de openbare nutsvoorzieningen, een de industrie en een het Fonds Ontwikkeling Binnenland. Ik zal de afzonderlijke rapporten niet citeren. Ze zijn uiteraard wel in Kruijt en Maks (2004) vermeld.
xxviii. Aanvankelijk, van 1988 tot 1993, kocht en contracteerde het Nederlandse DGIS ten behoeve van Suriname via de Zogeheten Technisch Hulpprocedure. Later, na 1993 kon Suriname in een aantal gevallen trekkingsfaciliteiten krijgen via de NIO.
xxix.  Dit laatste via de gegenereerde tegenwaardefondsen, zoals was vastgelegd in het ‘Aanvullend Protocol voor Procedureregels’.
xxx. Op de gemeenschappelijke agenda kwamen in de periode 1988-1997 geen thema’s als armoedebestrijding, milieu en gender voor. Wel werden vanuit de niet-verdragsmiddelen een tweetal milieuprojecten gefinancierd. Via het zogeheten Vrouwenfonds kwamen enkele kleinere genderprojecten voor financiering in aanmerking.
xxxi.  Evenals de directeur belastingen van het Surinaamse ministerie van financiën. Hij zou niets liever dan een aantal Nederlandse inspecteurs permanent ter beschikking hebben. De belastingheffing zou daardoor verbeterd worden. In vergelijkbare zin uitten zich ook onze resource-personen op het terrein van justitie en politie, die een klein deel van de Nederlandse hulp graag gebruikt zouden zien om de salarissen van rechters en griffiers op te toppen en om daarmee de onafhankelijkheid van de rechtsspraak te waarborgen.
xxxii. Het in 1995 opgestarte project van departementale samenwerking tussen de beide ministeries van defensie, werd bij het aantreden van de regering-Wijdenbosch stilzwijgend stopgezet. Van het gecommitteerde bedrag van 8 miljoen gulden was minder dan de helft uitgegeven. Pas sinds een bezoek van de Nederlandse minister van defensie De Grave aan zijn Surinaamse collega Asser in het voorjaar van 2002 wordt deze samenwerking weer voorzichtig opgestart.
xxxiii.  Het onderdeel Curriculum Ontwikkeling kwam helaas nauwelijks tot ontwikkeling.
xxxiv.  In het kader van een globale beoordeling van de samenwerking in deze sector merken de evaluatoren op dat het project financiering studie in het buitenland, met name in de slotfase van het programma, als succesvol wordt beschouwd.
xxxv. RLA, op basis waarvan Surinaamse patiënten met een levensbedreigende of invaliderende ziekte bij onmogelijkheid van behandeling in Suriname kunnen worden doorverwezen naar Nederland.
xxxvi. Het project Healthplanning werd van Surinaamse zijde vroegtijdig on hold gezet. De evaluatoren constateerden ‘dat de doelstellingen niet echt zijn gerealiseerd en dat tot dusverre [de beoogde resultaten] van het project teleurstellend zijn geweest’.
xxxvii. In 1993 stelde de missie Den Tuinder de sectorstudie Transportinfrastructuur in Suriname op met een sterke afstemming op het SAP. Het basis concept was ‘de gebruiker betaald’. Suriname was het met groet delen van het rapport oneens. Het principe ‘de gebruiker betaald’ werd overigens wel uitgewerkt in het infrastructuurbeleid (MOP 1994-1998). Na onderhandeling besloten Nederland en Suriname over te gaan tot uitvoering van het in de sectorstudie opgenomen urgentieprogramma. Binnen dit urgentieprogramma waren een aantal deelprojecten opgenomen, zoals de conservering c.q. de reconstructie van een aantal bruggen en wegen, de renovatie van de zeedijk Nickerie en de oeververdedigingen bij Nieuw Amsterdam en Albina. Naast dit urgentieprogramma besloten Nederland en Suriname tot een tweede urgentieprogramma, Ontwatering Groot Paramaribo geheten, voor een bedrag van eveneens ruim 13 miljoen gulden. Institutioneel werd de uitvoering van de beide urgentieprogramma’s versterkt door een technisch team, ingehuurd door de gemeentewerken Rotterdam ten behoeve van het ministerie van openbare werken. Een directielid van het waterschap Friesland werd monitor bij de uitvoering van het zeedijkproject.
xxxviii. Het waterschap Friesland maakte het bestek voor de renovatie van de zeedijk en raamde daarbij de kosten op 27 miljoen gulden. Vanwege het groet verschil tussen de oorspronkelijke en de tweede raming ontstond discussie en vroeg het DGIS om een second opinion. De raming van de bouwdienst van het Nederlandse Rijkswaterstaat en de TU Delft, door het DGIS om een second opinion gevraagd, kwam op ongeveer hetzelfde bedrag uit. Al bij de opschorting van de hulp in 1997 was gebleken dat dit bedrag niet toereikend was vanwege de meerkosten voor het noodonderhoud in de eerste fase, omrekeningsverliezen als gevolg van koerswijzigingen en meerkosten als gevolg van vertragingen in de aanvoer van steenslag uit het binnenland. De aannemer van het project weet de vertraging en kostenverhoging mede aan de perikelen rond de concessieverlening ten behoeve van de exploratie en winning van breuksteen voor de zeedijk. Na maanden vertraging besloot de voormalige Surinaamse minister van natuurlijke hulpbronnen de concessie niet aan de aannemer te verlenen maar aan ‘zijn’ groeve-manager. Deze situatie bleek onwerkbaar te zijn. Uiteindelijk moest de aannemer de groeve-manager afkopen voor ongeveer 1,3 miljoen gulden.
xxxix.  Daarnaast werden de volgende projecten uit de verdragsmiddelen gefinancierd: het project Reconstructie Wegvak Brownsweg – Pokigron van ruim 13 miljoen gulden, voor een betere ontsluiting van het binnenland; het project Modernisering Bouwwetgeving, een klein project met het oog op wetswijziging; het project Urgente Voorzieningen Luchtverkeersbeveiliging van 4 miljoen gulden; het project Rehabilitatie J. A. Pengel Luchthaven van 16 miljoen gulden;  het project Verbetering Toegankelijkheid Surinaamse Havens van 8 miljoen gulden en de studie Masterplan Ontwatering Paramaribo van 4 miljoen gulden.
xl. De ambtelijke samenwerking tussen dit ministerie en dat van PLOS was in de periode 2000-2002 zo goed als niet bestaand.
xli. Bij financiële controle werd een geval van fraude geconstateerd.
xlii.  De directie van de koepelorganisatie schat het aantal ‘echte’ NGO’s op ongeveer 100.
xliii.  Zowel in het geval van het Forum NGO’s als van de Nationale Vrouwenbeweging (NVB) is bij de institutionele vormgeving technische en financiële assistentie ontvangen van CORDAID. Deze gebruikt als intermediair voor haar assistentie aan het Surinaamse NOG-circuit de diensten van de NGO NIKOS. De directie van beide koepels omschrijft de hulp als adequaat, beginnend met institutionele ondersteuning (een kernstaf, de huur van een gebouw) en voorzichtige financiële bijdragen. In beide gevallen kwam het tot de vorming van een professioneel platform dat de NOG’s op nationaal niveau tot een voorzichtige gesprekspartner maakte met de overheid. De relatie tot de overheid is niet vrij van spanningen, maar sinds het aantreden van de regering-Venetiaan II wordt informatie uitgewisseld en kan men het begin van een beleidsdialoog bespeuren. Het NVB krijgt ook op beperkte schaal financiële ondersteuning van UNICEF, UNIFEM en de IDB.
xliv. In het collectief geheugen weggegleden zijn de programma’s voor directe financiering die in de periode 1988-2000 zijn uitgevoerd mede ter ondersteuning van de private sector. In 1988 en 1989 werd voor respectievelijk 60 en 65 miljoen gulden gecommitteerd voor de zogeheten overbruggingshulp waarvan het grootste deel bestemd was voor goederenleveranties aan bedrijven. De uitvoering strekte zich uit tot 1995 met een intermezzo in 1991 vanwege de stopzetting van de hulp na de Kerstcoup. In het piekjaar 1989 werd ongeveer 50 procent van het totale bedrag uitgegeven. De effecten zijn moeilijk meetbaar. Hetzelfde geldt voor de betalingsbalanssteun in de vorm van valutaveilingen, waardoor in 1992 en 1993 tranches van rep. 40 en 26 miljoen gulden werden gecommitteerd. De betalingsbalanssteun was sterk gekoppeld aan de uitvoering van het SAP en had tot doel de verlaging van de overliquiditeit, het vestigen van een nieuwe en realistische wisselkoers en verhoogde productie. De CBvS plaatste enkele kritische kanttekeningen bij de valutaveilingen zoals de hoog oplopende kosten bij deelname aan de veilingen, de restricties bij de vergunningverlening en de inefficiëntie bij de allocatie. De macro-economische effecten en de effecten voor de private sector als geheel, zijn moeilijk meetbaar. De valutaveilingen werden niet gecontinueerd vanwege geschilpunten rondom de uitvoering van het SAP.
xlv. De KKF en de VSB bepleiten expliciete steunprogramma’s die zijn toegesneden op de behoeften van het bedrijfsleven. Het zou moeten gaan om een stevig opgezet MKB programma voor het formele segment van de ondernemers en een steunprogramma ten behoeve van deels informeel opererende micro ondernemers. Onze gesprekspartners van de VSB en Kamer van Koophandel betoonden zich meer thuis te voelen bij bedrijfsprogramma’s ontworpen door de EU en de IDB.
xlvi. Het programmapakket van Nederland in Suriname is in ieder geval sterk afwijkend van wat Nederland als donor in andere landen tot uitvoering pleegt te brengen.
xlvii. Zelfs de culturele centra van Brazilië en van Venezuela zijn groter en geprononceerder aanwezig dan de Nederlandse.
xlviii. Ook dit verdrag werd in 1982 opgeschort. Bij de eerste hervatting van de hulp werd ook dit verdrag gedeactiveerd.
xlix. Dat is in overeenstemming met het cynische oordeel van president Venetiaan over de Nederlandse ontwikkelingshulp in een radio uitzending vanuit het gebouw Odeon te Rotterdam op 1 maart 2004. Sprekend over de verdragsmiddelen verklaarde hij: ‘Wat erin zit zullen we eruit halen, als er nog meer komt aanwaaien, is dat meegenomen’.

1. Inleiding
De resultaten van de samenwerking tussen Nederland en Suriname worden vaak geïsoleerd beoordeeld, zonder in beschouwing te nemen welke ontwikkelingen zich in dezelfde tijd elders voordeden. Dit stuk plaats de samenwerking in een breder kader en komt met nuanceringen op de soms harde oordelen die over de hulp worden geveld. In Sectie 2 wordt ingegaan op het bijzondere karakter van de bilaterale verdragsrelatie in vergelijking met de meer gangbare wijze waarop internationaal en ook door Nederland hulprelaties worden aangegaan. Belangrijke component van de bilaterale hulprelatie is het beleidsoverleg, dat mede een weerspiegeling is van achterliggende trends in het denken over ontwikkelingsvraagstukken en ontwikkelingsbeleid, zoals wordt uiteengezet in Sectie 3. Conditionaliteiten spelen in veel hulpprogramma’s een cruciale rol en zijn vaak onderwerp van controverse en conflict. Sectie 4 maakt onderscheidt tussen ex-ante– en ex-post-conditionaliteiten en zet de daaraan verbonden consequenties voor de hulprelatie uiteen. Het project PARWAT in Paramaribo dient ter illustratie daarvan. Sectie 5 gaat in op het rapport Een belaste relatie en plaatst daar een aantal nuanceringen bij. Tenslotte wordt in de laatste sectie een suggestie gedaan voor toekomstige samenwerking.

2. De verdragsrelatie
Bij de onafhankelijkheid van Suriname in 1975 besloten Nederland en Suriname een verdrag aan te gaan over de steun die Nederland in de daarop volgende jaren aan Suriname zou geven. Vrijwel nooit leggen bilaterale donoren en ontvangende landen hun samenwerking verdragsmatig vast. Er is één ander voorbeeld van een verdragsrelatie die landen zijn aangegaan inzake de hulp en dat betreft die tussen de Europese Unie (EU) en de voormalige koloniën in Afrika, de Caraïben en de Stille Oceaan, de ACP landen. Suriname is een voormalige kolonie van Nederland, en dus verdragspartij voor de EU. Nederland en de EU zijn de twee grootste donoren van Suriname. Daarmee is Suriname het enige land ter wereld dat de hulp van zijn twee donoren verdragsmatig heeft vastgelegd.

Met de meer dan vijftig landen die op dit moment ontwikkelingshulp ontvangen van Nederland, is alleen met Suriname een verdrag gesloten. In de jaren negentig heeft Nederland weliswaar eveneens verdragen gesloten met Benin, Bhutan en Costa Rica – de zogeheten Duurzame Ontwikkelings Verdragen – maar deze zijn inmiddels door Nederland weer beëindigd.

Verdragen zijn enige tijd beschouwd als een manier om op een meer gelijkwaardige wijze als donor en ontvanger met elkaar om te gaan. In een verdrag worden immers de wederzijdse verplichtingen vastgelegd. Donoren kunnen dan in principe minder gebruik maken van hun financiële macht en ontvangers kunnen donoren minder tegen elkaar uitspelen, en dienen zich aan hun toezeggingen te houden. Voorwaarde is dan wel dat beide partijen zich aan het verdrag houden. Het is duidelijk dat in de samenwerking tussen Nederland en Suriname op zijn minst de indruk bestaat dat beide partijen niet volledig aan de letter en de geest van het verdrag hebben voldaan. Een deel van het probleem ligt wellicht bij de geest, en niet de letter, van het verdrag.

Aangezien de verdragsrelatie voor Suriname van overheersende betekenis is, is het goed te verkennen welke verschillen die relatie oplevert vergeleken met de meer gangbare bilaterale relatie tussen een donor en een ontvangend land. Voor een verdrag geldt dat de middelen zijn gereserveerd, maar nog niet aan concrete activiteiten toegewezen. Daarvoor vindt een committering plaats op basis van concrete voorstellen. Voorts zijn in het verdrag wederzijdse verplichtingen vastgelegd. In het geval van Nederland en Suriname werden de concrete voorstellen vóór 1982 door het Surinaamse Planbureau voorbereid, en werden de committerings-beslissingen genomen in de Commissie Ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname (CONS). Na hervatting van de hulp in 1987 werden de voorstellen gezamenlijk voorbereid en vond de committering plaats door uitwisseling van een committeringsbrief, die door beide partijen werd ondertekend. In die committerings-brieven werden ook de wederzijdse verplichtingen vastgelegd.

De bilaterale relatie tussen Nederland en andere ontvangende landen wordt per jaar van geld voorzien door allocatie van middelen. Deze allocatie is eenmalig en alleen voor dat jaar bestemd. Op basis van de beschikbare allocatie en de verwachte allocaties voor de komende jaren worden committeringen aangegaan voor de financieringen van activiteiten, projecten, programma’s of sectorale steun voor meerdere jaren. Over het algemeen worden die committeringen in administratieve overeenkomsten vastgelegd, waarin ook de wederzijdse verplichtingen zijn opgenomen.

Het belangrijkste verschil tussen verdragsmiddelen en allocatiemiddelen is dat de laatste slechts voor één jaar en indicatief ter beschikking worden gesteld. De werkelijke uitgaven kunnen in dat jaar lager of hoger uitvallen. Alles wat minder wordt uitgegeven, gaat voor het ontvangende land verloren – en het is afwachten welke allocatie in het volgende jaar beschikbaar zal komen. Verdragsmiddelen die in een bepaald jaar niet worden uitgegeven, blijven echter in komende jaren beschikbaar. Dat betekent dat er enerzijds minder bestedingsdruk is, en anderzijds minder urgentie om snel met goede voorstellen te komen.

3. Beleidsoverleg en achterliggende trends
Over zowel verdrags- als allocatiemiddelen is in de afgelopen decennia beleidsoverleg gevoerd door donoren en ontvangende landen. Soms is dergelijk overleg bilateraal, zoals tussen Nederland en Suriname gebruikelijk was, soms vindt het in bredere kring plaats, zoals een consultatieve groep van donoren. In principe dient een dergelijk overleg om het beleid van het ontvangende land te bespreken, en te bezien hoe donoren dat kunnen ondersteunen. In de praktijk is het vaak een gelegenheid om de financiering van het komende jaar in principe vast te leggen, en kan het beter als bestedingsoverleg worden gekarakteriseerd. Wat er overigens als ‘beleid’ werd besproken, had over het algemeen meer van doen met de heersende trends in het denken over ontwikkeling, dan met het daadwerkelijke beleid van de ontvangende landen. Ook de samenwerking tussen Nederland en Suriname ontkwam niet aan die trends.

Voor een beter begrip van de discussies tussen Nederland en Suriname is het van belang kort in te gaan op deze internationale trends. In de jaren zeventig was de ontwikkelingsfilosofie nog sterk bepaald door het planmatig denken. Hulp moest worden aangewend om te investeren in de economie, waarbij werd beoogd dat deze zou dienen als versterking voor een autonome ontwikkeling. Daar omheen vonden discussies plaats over de bijdrage van economische ontwikkeling aan de bevrediging van basisbehoeften van arme bevolkingsgroepen, en over de mogelijkheden die het wereldhandelssysteem biedt aan ontwikkelingslanden om hun producten op de wereldmarkt af te zetten. De plannen voor de ontwikkeling van Suriname waren destijds door deze tijdsgeest duidelijk beïnvloed.

In de jaren tachtig verdween de ideologische discussie over de internationale economische orde naar de achtergrond. De verwachte economische groei kwam in veel ontwikkelingslanden onvoldoende van de grond, en sterk toenemende macro-economische onevenwichtigheden leidden tot de noodzaak van structurele aanpassing, zoals ook sterk werd bepleit door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank. Juist in deze periode werd Suriname door een dictatuur en een burgeroorlog getroffen. Toen de hulp weer werd hervat, stond structurele aanpassing, geheel in lijn met de internationale discussie, centraal in het overleg tussen Suriname en Nederland.

Suriname had echter de eerste golf van structurele aanpassing door het isolement als gevolg van de dictatuur niet meegemaakt, terwijl het herstel na de burgeroorlog en de economische crisis de noodzaak van structurele aanpassing groter dan ooit maakten. Bij gebrek aan een rol van het IMF en de Wereldbank in Suriname stelde Nederland de noodzaak van een structurele aanpassing in Suriname aan de orde, zoals ook door andere auteurs in deze bundel naar voren is gebracht. Deze ontwikkelingen zijn vanuit het perspectief van het IMF geanalyseerd door Frits van Beek zijn bijdrage aan deze serie.

In de jaren negentig kwam de ‘Washington Agenda’ tot stand over evenwichtig economisch beleid, met als kenmerken: een terugtredende overheid, nadruk op de particuliere sector als motor van de economie, handelsliberalisatie en exportstimulering, en good governance. De rol van de hulp zou daarbij zijn om goed presterende overheden zo direct mogelijk te steunen, terwijl slecht functionerende overheden zouden moeten worden vermeden. Voorts werd nadruk gelegd op schuldverlichting, zodat de overheid meer geld beschikbaar zou krijgen voor de eigen bestedingen, zoals onderwijs en gezondheidszorg. Ook deze elementen zijn in het overleg tussen Nederland en Suriname in deze periode terug te vinden.

In het nieuwe millennium is de nadruk komen te liggen op de resultaatgerichtheid van overheid en donoren en het bereiken van de Millennium Doelen. Ontwikkelingslanden dienen daarbij het initiatief te nemen. Ten einde voor steun in aanmerking te komen, dienen zij hun beleid in zogeheten poverty reduction strategy papers vast te leggen, waar donoren vervolgens hun steun in kunnen onderbrengen. Met het betere beleid van de ontvangende landen dienen donoren hun geld in toenemende mate rechtstreeks aan de overheid ter beschikking te stellen. Projectsteun dient af te nemen, terwijl sectorale steun of begrotingssteun dient toe te nemen.

De presentatie van trends toont dat de gedachtevorming over ontwikkelingsproblematiek is verschoven van externe oorzaken van onderontwikkeling naar interne oorzaken. In de jaren zeventig waren die externe oorzaken vooral het koloniale verleden en de machtsstructuren in de wereld, die tot een roep om een nieuwe internationale economische orde leidden. In het nieuwe millennium ligt de aandacht vrijwel geheel bij slecht functionerende overheden van ontwikkelingslanden, corruptie, en het ontbreken van aanmoedigingen voor het bedrijfsleven. [1]

De versterkte aandacht voor interne voorwaarden voor ontwikkeling is mede gerelateerd aan de zogeheten micro-macro-paradox, die in de jaren negentig sterk naar voren kwam. Die paradox betreft het fenomeen dat de projecthulp over het algemeen succesvoller werd, terwijl de ontwikkeling van de landen waarin die projecten plaatsvonden, niet dezelfde opwaartse lijn vertoonden. Successen op lokaal of microniveau – waarop vrijwel alle projecten zich afspelen – vertaalden zich dus niet in successen op het landelijk niveau. De verklaring voor deze paradox werd steeds meer gezocht in het falen van overheden.

Evaluaties hebben daarbij een belangrijke rol gespeeld. Reeds in de jaren tachtig werd in veel evaluaties benadrukt, dat successen die in projecten werden geboekt, niet duurzaam zouden zijn. Uit evaluaties bleek dat de overheid van het ontvangende land, of de gemeenschap waarin het project plaatsvond, niet in staat zou zijn het project in stand te houden, of de bereikte resultaten te onderhouden, als de buitenlandse steun zou ophouden. Ook in de jaren negentig was dit een dominante visie. Resultaten van projecten zouden alleen duurzaam worden, als de overheid goed zou functioneren en voldoende aandacht en middelen voor onderhoud en dienstverlening zou vrijmaken. Donoren gingen er steeds meer toe over de benodigde hervormingen om duurzame resultaten te bereiken, als condities op te leggen aan ontvangende landen. Daarmee nam het aantal condities dat aan de hulp was verbonden, sterk toe.

4. De conditionaliteit van de hulp
Onderscheid dient te worden gemaakt tussen ex-ante– en ex-post-conditionaliteiten. Bij ex-ante-conditionaliteit worden voorwaarden vooraf geformuleerd, en verplicht het ontvangende land zich tot het uitvoeren daarvan op een later moment. De ex-post-conditionaliteiten zijn voorwaarden waaraan het ontvangende land dient te voldoen voordat tot een afspraak kan worden gekomen. Aan deze voorwaarden moet dus in het verleden, ex-post, zijn voldaan; als dat niet het geval is, komt er geen afspraak. In de afgelopen decennia is wetenschappelijk onderzoek naar conditionaliteiten gedaan, en de consensus die daaruit naar voren komt is dat ontwikkelingslanden over het algemeen zich weinig gelegen laten liggen aan ex-ante-conditionaliteiten: zij voeren over het algemeen alleen uit wat zij hoe dan ook al van plan waren uit te voeren. Met andere woorden: bij het opstellen van de afspraak zeggen zij veel zaken toe die zij later niet uitvoeren. De donor staat dan voor de vraag of hij zijn eigen kant van de afspraken ook niet zou moeten uitvoeren – maar daarmee wordt het succes van zijn eigen financiering in gevaar gebracht. Daarom besluiten donoren in zulke omstandigheden slechts in uitzonderlijke gevallen om een project af te breken.

Onderzoek toont dat ex-post-conditionaliteiten beter werken. Ontwikkelingslanden weten dan aan welke voorwaarden zij dienen te voldoen om extra gelden van donoren te ontvangen. Dit leidt voorts tot selectiviteit van donoren bij het besteden van geld – zij kiezen dan ontvangende landen die aan de voorwaarden voor goed bestuur hebben voldaan. Over hoe steun dient te worden geboden aan landen die niet aan de voorwaarden voldoen – en waarvan de bevolking over het algemeen steun nodig heeft – wordt een discussie gevoerd binnen de Wereldbank en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

Vanuit de aard van de verdragsrelaties met Nederland en de EU heeft Suriname altijd ex-post-conditionaliteiten principieel van de hand gewezen. Nederland heeft het instrument tenminste twee keer gehanteerd. Na de hervatting van de hulp eind jaren tachtig en de daarop volgende jaren, drong Nederland aan op uitvoering van een structureel aanpassingsprogramma, en stelde dat de hulp in de productieve sectoren pas weer hervat zou kunnen worden, als aan deze voorwaarde was voldaan. Na de telefooncoup in 1990 deed zich een vergelijkbare situatie voor. De hulp werd opgeschort en zou pas hervat worden als de democratie was hersteld. Vooral ten aanzien van het uitvoeren van structureel aanpassingsprogramma (SAP) verzette Suriname zich ten principale tegen het hanteren van een ex-post-conditionaliteit, aangezien dat naar het oordeel van Suriname strijdig is met de verdragsrelatie.

Bij de EU en het ACP verdrag leidde het gebrek aan urgentie in het besteden van de middelen ertoe, dat zich in de opvolgende verdragen grote vertragingen bij het besteden van de middelen voordeden. De stuwmeren liepen vol, omdat er geen aandrang bestond om op korte termijn aan de ex-post-conditionaliteiten, verbonden aan de besteding, te voldoen – de middelen bleven immers beschikbaar. In het verdrag van Cotonou is getracht aan deze lankmoedigheid een einde te maken door de besteding van de middelen in twee tranches te verdelen. De eerste tranche wordt op de oude wijze ter beschikking gesteld en blijft beschikbaar ook als er vertragingen in de besteding optreden. De tweede tranche komt beschikbaar als de eerste tranche binnen een bepaalde termijn is gecommitteerd.

Met ex-ante-conditionaliteiten werd Suriname volop geconfronteerd in de samenwerking met Nederland. Wat niet via brede ex-post-conditionaliteiten kon worden geregeld, zoals herstructurering van de overheid en het duurzaam betaalbaar maken van het onderhoud van infrastructuur, werd via ex-ante-conditionaliteiten in de projecten opgenomen. Deze conditionaliteiten werden in de committeringsbrieven vastgelegd. Die werden niet altijd uitgevoerd – soms moest daar apart weer wat voor worden geregeld. Een voorbeeld daarvan is het drinkwaterproject PARWAT in Paramaribo, gepresenteerd in Box 1.
—

Box 1. Het drinkwaterproject PARWAT
Dit project werd in 1993 voor een bedrag van 70,6 miljoen Nederlandse guldens gecommitteerd. Het had als doel de drinkwatervoorziening in groter Paramaribo te herstellen en uit te breiden.  Het drinkwaternet was in de loop der jaren niet meer onderhouden, omdat geld op de overheidsbegroting daarvoor ontbrak. Dat probleem deed zich in vrijwel alle ontwikkelingslanden voor: infrastructuur die uit de ontwikkelingshulp was gefinancierd, maar waarvoor de middelen voor onderhoud ontbraken. Het antwoord daarop is aanpassing van de tarieven structuur om zo zelf de middelen te genereren om de infrastructuur in stand te houden, zonder daartoe een beroep te hoeven doen op subsidie van de staat. De maatschappelijke complicatie hier is dat hogere tarieven er toe kunnen leiden dat armere groepen minder of geen gebruik meer kunnen maken van de voorziening. Om deze mensen toegang te blijven bieden tot basisvoorzieningen zoals drinkwater, subsidiëren veel overheden, waaronder ook de Surinaamse overheid, het drinkwater, en zijn de tarieven ontoereikend voor het drinkwaterbedrijf om de eigen voorzieningen en infrastructuur in stand te houden.
Geconfronteerd met deze problematiek was in andere ontwikkelingslanden al ervaring opgedaan met mogelijke oplossingen, die voor een relatief rijk en dunbevolkt land als Suriname tot twee aanbevelingen leidden. Ten eerste zou Suriname over het algemeen dienen over te stappen van zogeheten objectsubsidie naar subjectsubsidie. Subsidie van het object is in dit geval subsidie van het drinkwater. Die route was niet houdbaar en leidde niet tot duurzaam onderhoud van het systeem. Bovendien was de subsidie bijzonder profijtelijk voor de rijke Surinamers en de bedrijven. Zij waren immers zonder meer in staat om hogere tarieven te betalen, maar profiteerden van de lage tarieven. Subsidie van het subject zou in dit geval zijn: het arme mensen financieel in staat stellen hogere tarieven te betalen.
De tweede mogelijkheid was onderscheid te maken tussen groot- en kleinverbruikers. Voor de grootverbruikers, zoals rijke Surinamers en bedrijven, zouden hoge tarieven kunnen gelden, waaruit het onderhoud van de infrastructuur kon worden betaald. Voor de kleinverbruikers zouden lage tarieven kunnen gelden, waarmee het probleem van een betrouwbare registratie van de armste bevolkingsgroepen zou kunnen worden omzeild.
Beide systemen werden in Suriname besproken, mede op aandrang van Nederland en de EU. In de committeringsbrief betreffende PARWAT werd vastgelegd als ex-ante-conditionaliteit dat Suriname tot een duurzaam tarievensysteem zou komen, waarmee de drinkwatering-infrastructuur blijvend zou kunnen worden onderhouden. Om dit te bereiken bleek een tweede project nodig, waarvoor in 1995 2 miljoen Nederlandse guldens werd gecommitteerd, ter versterking van de Surinaamse Waterleiding Maatschappij (SWM) – dat in 2001 uiteindelijk leidde tot een tariefstelling, die kostendekkend zou zijn.
—-

Aan ex-post-conditionaliteiten zijn uiteraard problemen verbonden. Zulke conditionaliteiten zijn niet in alle gevallen goed, en ex-ante-conditionaliteiten zijn niet altijd verkeerd. Zo is de Wereldbank en IMF verweten dat zij in de hoogtijdagen van de structurele aanpassing de ex-post-conditionaliteiten met de botte bijl hebben gehanteerd. Daarbij werd een ideologische agenda achter veel ex-post-conditionaliteiten vermoed: het terugdringen van de overheid, het privatiseren van overheidsbedrijven en het ruim baan geven aan de markt. De verdedigingslinie van de Wereldbank en het IMF op deze punten is steeds geweest dat deze conditionaliteiten waren ingegeven door inzichten in wat goed overheids- en economisch beleid zou zijn. Deze ‘vaktechnische’ en daarmee niet-ideologische inzichten werden in de afgelopen jaren aangevuld met een politieke agenda over waar de ontwikkelingslanden naar zouden moeten streven, ondersteund en in staat gesteld door donoren: de millennium development goals. Ook daar vallen veel vraagtekens bij te zetten, maar het is zeker niet zo dat alle ex-post-conditionaliteiten verkeerd zijn. De EU, als project van integratie, heeft het instrument zeer succesvol gehanteerd – zo zou het veel Zuid-Europese landen waarschijnlijk niet zijn gelukt hun overheidsfinanciën op orde te krijgen als dat niet als ex-post-conditionaliteit voor toetreding tot de euro had gegolden.

Suriname maakte bezwaren tegen internationale advisering bij de structurele aanpassing in Suriname, vanwege de grote kritiek in de ontwikkelingswereld op de ex-post-conditionaliteiten die daarmee begin jaren tachtig gepaard waren gegaan. Nederland had daar ook bezwaar tegen aangetekend, en in de tweede helft van de jaren tachtig waren de Wereldbank en het IMF overgegaan tot structural adjustment with a human face – iets waar Suriname geen geloof aan hechtte, terwijl Nederland daar meer vertrouwen in had. Veel ontwikkelingslanden hadden baat bij de daarop volgende vormen van ex-post-conditionaliteit in de jaren negentig. Voor Suriname gold dat noch de ex-ante-conditionaliteiten noch de ex-post-conditionaliteiten echt werkzaam waren, met uitzondering van het opschorten van de hulp na de telefooncoup. Dit betekende dat Suriname een eenzamer gevecht tegen de verslechtering van de eigen economie, de basis van de overheidsfinanciering en de sociale sectoren diende te voeren.

De relatieve veiligheid van de beschikbare verdragsmiddelen, en de brede kritiek op verschillende aspecten van de ‘Washington Agenda’, hebben Suriname in de gelegenheid gesteld, moeilijke keuzes uit te stellen. Dat geldt vooral voor de hervorming van de publieke sector. Is Suriname nu een slechte of goede performer wat betreft de eigen ontwikkeling en de inzet van hulpgelden? Dat dient uiteraard te worden afgezet tegen de balans die wereldwijd geldt voor ontwikkeling en de inzet van hulpmiddelen.

Wereldwijd is het ontwikkelingsproces in veel landen tamelijk succesvol verlopen in de afgelopen 50 jaar. Problematischer is het in Afrika en het Caraibische gebied, waar de ontwikkelingen gemengd zijn. Suriname heeft niet slechter gepresteerd dan menig Afrikaans land en Caraïbisch eiland.

Als we de balans voor Suriname opmaken, kan worden vastgesteld dat veel ontwikkelingsprojecten op de korte termijn succesvol zijn geweest. Maar ook voor Suriname geldt dat succesvolle projecten niet leiden tot duurzame ontwikkeling op een hoger niveau: daarvoor zijn succesvol overheidsbeleid, betrouwbaar bestuur en een ondernemende private sector nodig. Na de onafhankelijkheid leken de juiste omstandigheden te bestaan voor een duurzame ontwikkeling. Door een staatsgreep, een dictatoriale periode, een burgeroorlog, minstens twee economische crises en een enorme braindrain is van de voorgenomen ontwikkeling weinig terechtgekomen.

5. Rol van de hulp: nuanceringen bij Een belaste relatie
Het rapport Een belaste relatie komt eveneens tot een weinig positieve balans van de ontwikkelingen in Suriname en de rol van de verdragsmiddelen daarbij. Door de samenwerking tussen Nederland en Suriname in een breder kader te plaatsen, kunnen echter een aantal ‘bevindingen’ worden genuanceerd. Het onderzoek van Dirk Kruijt en Marion Maks is overigens geen onafhankelijk onderzoek geweest naar de resultaten van de hulp, maar naar wat over die resultaten uit evaluaties en eerder onderzoek bekend was, aangevuld met een onafhankelijk verslag van de opinies over de hulp en de relatie tussen Nederland en Suriname.

De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) was als adviseur bij de evaluatie betrokken, en had geadviseerd om het onderzoek op deze manier in te richten, omdat de tijd tekort was om een diepgaand onafhankelijk onderzoek naar de resultaten uit te voeren. Als gevolg van het advies van IOB was in de terms of reference van het onderzoek van Kruijt en Maks opgenomen, dat hun onderzoek zou dienen te leiden tot een voorstel voor een later uit te voeren onafhankelijke resultaatmeting. Helaas is door de politieke controverse rond het onderzoek een dergelijk voorstel nooit geformuleerd.

Het onderzoek van Kruijt en Maks is een betrouwbare samenvatting van de vele evaluatierapporten en van de vele opinies die er rond de verdragsrelatie bestaan. Een onafhankelijke prestatiemeting van de resultaten van 25 jaar ontwikkelingssamenwerking met Suriname is het niet. Minister van Ardenne maakt het op dit punt nogal bont in haar brief van 19 juli 2004 aan de Tweede Kamer, waarin zij stelt dat het rapport Een belaste relatie met vernietigende conclusies over de doelmatigheid van de hulp zou zijn gekomen.[2]Vernietigende opinies zou een betere omschrijving zijn geweest, want die zijn in het rapport wel te vinden.

Isolement
Zowel aan Surinaamse als aan Nederlandse kant is de samenwerking als ‘geïsoleerd’ te beschouwen – maar als men de samenwerking in isolement bekijkt, zal dat niet direct opvallen. Aan Surinaamse kant valt het relatieve isolement op dat Suriname heeft ten opzichte van nieuwe ontwikkelingen en de internationale discussie over ontwikkelingsvraagstukken. Dat leidt tot een relatieve armoede in het eigen beleid en een vermindering van slagvaardigheid tegenover de internationale gemeenschap. Het gebrek aan inzicht in de internationale arena leidt ook tot extra wantrouwen ten opzichte van de verdragspartners. Na hervatting van de hulp na 1987 voerde Nederland de projectcyclus door in de samenwerking met Suriname; in de jaren negentig werd een gezamenlijke accountantsverklaring voor de besteding van de middelen vereist. Suriname stond wantrouwend tegenover beide ontwikkelingen, terwijl die wereldwijd door vrijwel alle donoren in vrijwel alle ontwikkelingsrelaties werden doorgevoerd. Het isolement van Suriname heeft het land niet altijd in staat gesteld de Nederlandse standpunten goed in te schatten.

Aan de andere kant geldt dat Nederland de samenwerking met Suriname vrijwel altijd ‘in isolement’ heeft behandeld, dat wil zeggen als een bijzonder geval waar bijzondere vereisten golden. Dat kwam onder meer tot uiting in het personeelsbeleid met betrekking tot Suriname: veel stafleden van de Nederlandse ambassade en veel deskundigen in Den Haag waren op een gegeven moment ‘Suriname veteranen’ die veel van Suriname en minder van de rest van de wereld wisten. Ook dat leidt tot een blikvernauwing die niet heeft bijgedragen aan het doorbreken van het isolement aan Surinaamse kant. Ook in de jaren dat Suriname een gewoon ontwikkelingsland werd genoemd, en van Nederlandse zijde werd benadrukt dat Suriname op dezelfde manier zou worden bediend als andere bilaterale partners, bleek uiteindelijk toch uit bijvoorbeeld de Memorie van Toelichting en de begrotingsopstelling – waar Suriname altijd een aparte categorie was en is – dat Suriname toch op Orwelliaanse wijze een ‘gewoon’ ontwikkelingsland was. Kennelijk zijn sommige gewone landen gewoner dan andere gewone landen.

Witte olifanten
In de samenwerking tussen Nederland en  Suriname hebben de witte olifanten van de hulp altijd een extra uitstraling gehad. De spoorlijn van nergens naar nergens in West-Suriname is daarvan het sprekendste voorbeeld. Daar zijn twee nuanceringen bij te plaatsen. Witte olifanten zijn er in Nederland ook genoeg. Het bekendste voorbeeld is wellicht de Zuiderzeepolders, die destijds werden ingepolderd omdat een tekort aan landbouwgrond werd voorzien. Maar toen de Flevopolders uiteindelijk na de Tweede Wereldoorlog ter beschikking kwamen voor de landbouw, maakte de Nederlandse landbouw een ongekende productiviteitsverhoging door, en was er landbouwgrond in overschot. De financiële omvang van dat project was vele malen groter dan het spoorlijn project in West-Suriname. De Flevopolders worden echter niet als witte olifant ervaren, omdat vrijwel direct na het ‘mislukken’ van de hoofddoelstelling van de polders nieuwe doelstellingen werden gevonden, zoals uitloopgebied voor Amsterdam, recreatie, en het verplaatsen van landbouw van oude naar nieuwe gronden. Kenmerkend voor ontwikkelde landen is dat zij hun witte olifanten vrij snel voor iets anders weten aan te wenden.

De tweede nuancering is dat op langere termijn ook in ontwikkelingslanden veel witte olifanten alsnog in successen zijn veranderd. Het meest spraakmakende voorbeeld is wellicht de steun die Zweden in de jaren zeventig gaf aan een papierfabriek in de buurt van Hanoi. Decennialang bleven de Zweden geld pompen in wat een bodemloze put leek. De fabriek sleepte zich van crisis naar crisis. In de tweede helft van de jaren negentig, toen de hulp was afgebouwd, kwam opeens de omslag: de fabriek is nu winstgevend en zeer succesvol.[3]

Het langere termijn tijdsperspectief is moeilijk te hanteren in een tijd waarin juist op de korte termijn om resultaten wordt gevraagd. Desondanks speelt dat lange termijn perspectief wel degelijk een rol – en de uitdaging is dat niet uit het oog te verliezen. Op de langere termijn zijn de ontwikkelingen in Suriname nog steeds niet echt positief te noemen, met uitzondering van Staatsolie. Maar als bijvoorbeeld de bauxietexploratie van West-Suriname ter hand zou worden genomen, is het mogelijk dat enkele van de investeringen uit de begintijd van de onafhankelijkheid alsnog van witte olifant tot succes kunnen worden omgetoverd.

Successen
Door het relatieve isolement van de samenwerking tussen Nederland en Suriname ontbreekt het zicht ook enigszins op enige relatieve successen van die samenwerking. Ten eerste is het percentage ‘technische assistentie’ in de samenwerking met Suriname altijd aanzienlijk lager geweest dan in andere samenwerkingsrelaties. De verdragsrelatie stelde Suriname in staat om veel technische assistentie buiten de deur te houden, na het hervatten van de hulp na 1987. Dat is een positief punt, niet zozeer omdat technische assistentie op zich slecht zou zijn, maar omdat het de nadruk legde op het tot ontwikkeling brengen van eigen potentieel. In de jaren negentig kregen dan ook vele jonge Surinamers kansen in projecten, gefinancierd met verdragsmiddelen. Helaas werden door het uitblijven van herstructurering van de overheid, veel van deze winsten weer tenietgedaan door braindrain. Vele jonge Surinamers vertrokken naar het buitenland of de particuliere sector.

Een hiermee samenhangend punt is dat de voorbereiding van nieuwe activiteiten of projecten door de verdragsrelatie gezamenlijk diende te geschieden. Ook de evaluatie van beëindigde activiteiten diende gezamenlijk te geschieden. Vooral dat laatste is vrij uniek: in veel ontwikkelingslanden worden de met hulpgelden gefinancierde activiteiten alleen door de donor geëvalueerd en worden de evaluatierapporten door het ontvangende land nauwelijks relevant geacht voor de eigen praktijk en het eigen beleid. Het zijn immers rapporten voor het buitenland, de donor en de verantwoording aan de belastingbetaler. In de samenwerking met Suriname speelde deze problematiek minder.

Samenvattend is ownership van de hulp aan Surinaamse kant groter geweest dan in veel andere landen waarmee Nederland een bilaterale relatie onderhield. Dat geldt ook voor een innovatief element in de samenwerking, door Jan Pronk in de jaren negentig geïntroduceerd: de samenwerking tussen vakministeries.[4]Medio jaren negentig liep een groot aantal van dergelijke samenwerkingsactiviteiten, waarbij vakgenoten van de deelnemende ministeries samen projectactiviteiten opzetten of kennis beschikbaar stelden. Hoewel de samenwerkingsactiviteiten als zodanig geëvalueerd werden, en sommige samenwerkingsovereenkomsten eveneens, is het instrument of de modaliteit van samenwerking tussen vakministeries niet geëvalueerd – en ook het rapport Een belaste relatie draagt op dit punt geen nieuw materiaal aan. Een gemiste kans. Waar de rest van de wereld zou kunnen leren van Suriname en Nederland, is dat nu niet het geval, aangezien geen systematische en onafhankelijke verzameling van gegevens en analyse van resultaten heeft plaatsgevonden.

Ownership aan Surinaamse kant was wellicht het grootst op het punt van de structurele aanpassing. Nadat Suriname Nederlandse steun hierbij had geweigerd, was rond 1994-1995 door Suriname zelf een structurele aanpassing doorgevoerd door de goede samenwerking tussen de minister van financiën Hildenberg en de President van de Centrale Bank van Suriname, Telting. Helaas werd deze succesvolle economische stabilisering niet gevolgd door hervorming van de overheid of succesvolle bevordering van economische productiviteit, met uitzondering van Staatsolie. Dat illustreert dat hulp niet meer kan zijn dan een ondersteuning van eigen ontwikkeling. Ook Staatsolie ontving ondersteuning van eigen ontwikkeling. Ook Staatsolie ontving ondersteuning uit de verdragsmiddelen; en het succes van Staatsolie is dan ook zowel een bewijs voor ‘vertrouwen in eigen kunnen’, zoals directeur Jarap vaak stelt, als voor een goed gebruik van hulpgelden voor een versnelling en betere fundering van ontwikkeling, die reeds op eigen kracht plaatsvindt.

Kletsomgeving?
Het rapport Een belaste relatie toont helder aan dat over de samenwerking tussen Nederland en Suriname veel werd gesproken, en dat veel opinies de ronde deden.[5]Door het ontbreken van de beoordeling van de feiten krijgen de opinies veel nadruk en worden deze onvoldoende geconfronteerd met de harde realiteit van de samenwerking. Het rapport snijdt daarmee een zeer belangrijke problematiek aan: de vooroordelen zijn veelvuldig rond de samenwerking met Suriname, ook van mensen die beter zouden moeten weten. Daarover valt veel te zeggen – het rapport Een belaste relatie komt daar niet altijd aan toe.

6. Suggestie voor toekomstige samenwerking
Op de achter grond van de ‘belaste relatie’ speelt het verleden van slavernij en gedwongen contractarbeid. De onlangs door minister Van Ardenne uitgebracht nota laat zien op welke wijze dit punt tot op heden blijft doorzweren zonder tot uitbarsting te komen: de nota weet de slavernij geheel te omzeilen. De samenwerking tussen Nederland en Suriname kan alleen op het rechte spoor worden gezet als de fouten uit het verleden zonder omhaal worden erkend. Dat hoeft niet te leiden tot herstelbetalingen of tot langdurige voortzetting van de hulprelatie. Het gaat hier om een heroriëntatie op de slavernij en de contractarbeid van Surinaamse en Nederlandse zijde.

Aan Surinaamse kant overheerst het gevoel dat Nederland ‘schuld’ heeft aan het verleden en die schuld dient te erkennen. Aan Nederlandse kant bestaat de neiging om deze kwestie naar het verleden te verbannen, en uit angst voor herstelbetalingen te zwijgen. Maar allereerst dient de vraag gesteld te worden wie schuld heeft aan de slavernij en de contractarbeid. Dat zijn niet de huidige Nederlanders persoonlijk.

Hoe verschrikkelijk deze misdaden tegen de mensheid ook zijn, wij kunnen beter een gezamenlijke houding tegenover deze misdaden innemen dan elkaar er de schuld van geven, terwijl de werkelijke daders op het kerkhof liggen. Het zou wenselijk zijn dat Nederland en Suriname vanuit het gezamenlijke verleden zich ook gezamenlijk tegen hedendaagse vormen van slavernij verzetten. [6]

Slavernij is nog steeds niet geheel uitgeroeid in sommige landen in Afrika. Ook is het slavernijverleden in veel landen in Afrika onverwerkt, omdat men dan ook geconfronteerd wordt met de eigen rol in de slavenhandel, vooral in West-Afrika. Daarnaast vinden over de hele wereld – inclusief Nederland en Suriname – moderne vormen van slavernij plaats, zoals de vrouwenhandel en gedwongen prostitutie. In veel ontwikkelingslanden is nog steeds sprake van kinderarbeid en vormen van contractarbeid die als slavernij zijn te kenmerken. Nederland en Suriname zouden gezamenlijk activiteiten kunnen ondernemen en programma’s opzetten, om een einde te maken aan de hedendaagse slavernij.

Noten
1. Zie bijvoorbeeld de studie The Other Path van de Peruaanse econoom Hernando de Soto, die in de jaren tachtig aantoonde dat de regelgeving in zijn land zo ingewikkeld was dat particuliere initiatieven noodgedwongen de informele sector moesten opzoeken. In zijn recente The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else (2000), vestigde De Soto de aandacht op het ontbreken van eigendomsrechten als reden waarom de armste bevolkingsgroepen hun bezittingen niet productief kunnen inzetten.
2. Brief DWH/MC-263/2004 d.d. 19 juli 2004 van de minister voor ontwikkelingssamenwerking aan de Tweede Kamer der Staten Generaal.
3. Centre for International Economics, 1999.
4. Zie R. van den Berg, 1998, pp. 40 e.v.
5. Gebaseerd op D. Kruijt en M. Maks, 2003, Hoofdstuk 3, alsmede eigen observaties.
6. Zie www.antislavery.org.

Voor de overige vier delen: http://www.youtube.com/user/jessicadikmoetnl/videos

‘De binnenlandse oorlog in Suriname was als oorlogsverslaggever een van mijn mooiste reizen. Het was een bijna zwart-wit verhouding. The good guy tegen de bad guy’, zei Arnold Karskens, doorgewinterd oorlogsjournalist, tijdens de presentatie van zijn boek Rebellen met een reden eind oktober 2009 tegen de Wereldomroep. In die Binnenlandse Oorlog (1986-1992) – zoals de strijd tussen Ronnie Brunswijk en voormalig bevelhebber van het Nationaal Leger Desi Bouterse genoemd wordt – was Bouterse in de ogen van Karskens the bad guy. ‘Want Desi Bouterse was natuurlijk verantwoordelijk voor veel doden in Suriname.’ De strijd van Brunswijk was wat Karskens betreft ‘een rechtmatige strijd tegen de dictatuur’ [i] En vóór terugkeer van de democratie. Niet iedereen zal het met Karskens eens zijn geweest. Sommigen – ook buiten de kring van Bouterse-getrouwen – menen dat de Binnenlandse Oorlog het democratiseringsproces dat kort daarvoor in gang was gezet, juist verstoorde![ii]

Met zijn uitspraak bevestigde Karskens het beeld dat er bestaat van partijdigheid van het Nederlandse journaille bij de Binnenlandse Oorlog.  Tijdens de gesprekken die ik voerde voor mijn boek Suriname na de Binnenlandse Oorlog kreeg ik het verwijt vaak te horen. Zo wilde ex-commandant Henk Roy Matui – Mato – wel praten over de reden waarom de Tucayana Amazones zich mengden in de strijd tussen Bouterse en Brunswijk, maar niet voordat hij zijn hart had gelucht. Hij vond: de Nederlandse media maakten Brunswijk ‘groter’ dan hij was (De Vries 2005:133).

Henk Herrenberg (1988:14, 27-28), voormalig minister van Buitenlandse Zaken en vertrouwenspersoon van Bouterse, beschuldigde Nederlandse media er zelfs van een ‘burgeroorlog’ te hebben gepropageerd. Door gewapende acties aan te moedigen zouden de media de ‘agressie-daden van de gewapende bende van de Redi Moesoe Ronnie Brunswijk’ gerechtvaardigd hebben. Volgens Herrenberg was het niet toevallig dat Brunswijk wel eens een rode baret droeg. Met Redi Musu (moderne spelling, letterlijk: roodmuts) verwees Herrenberg naar vrijgemaakte slaven, die in de achttiende en negentiende eeuw in opdracht van het Nederlandse gouvernement met rode hoofddeksels getooid, jacht maakten op gevluchte slaven die zich in het oerwoud hadden gevestigd en vandaar uit plantages overvielen. Redi Musu stond voor Herrenberg gelijk aan verrader.

Ook uit andere hoeken kwam commentaar. De Nederlandse onderzoekers Wim Hoogbergen en Dirk Kruijt (2005:272) stelden in De oorlog van de sergeanten. Surinaamse militairen in de politiek onverbloemd: ‘De Nederlandse pers is gedurende de hele oorlog extreem pro-Brunswijk geweest […].’ Ook de Surinaamse wetenschapper Marten Schalkwijk (1994:173) hekelde in Suriname. Het steentje in de Nederlandse schoen de vooringenomenheid van de Nederlandse pers. Journalist Nita Ramcharan (2008:189) wees in K’ranti! De Surinaamse pers 1774-2008 met de vinger naar Nieuwe Revu, die ze eenzijdigheid in de berichtgeving verweet.

Invloed en rol van media
Hoogbergen en Kruijt (2005:137) beweren dat de Binnenlandse Oorlog al snel een ‘mediaoorlog’ was geworden. Welke oorlog is dat niet?  Alle betrokken partijen willen dat de media hún visie op het conflict uitdragen. In werkelijkheid is de macht die media wordt toegedacht als het gaat om het beïnvloeden van beleid of de publieke opinie volgens mediaonderzoekers relatief. Jan Wieten (2002:23-24) meent dat media zeker niet in staat zijn in hun eentje besluiten op het gebied van buitenlands beleid of veiligheid om te buigen. Over de Vietnamoorlog – vaak aangehaald om de macht van de media te demonstreren[iii] – schrijft Wieten: ‘Pas toen er scheuren in de politieke consensus waren ontstaan, konden de media hierop inspelen.’ Als het gaat om de publieke opinie zijn media evenmin almachtig. Ze vormen een van de bronnen waaruit mensen putten om zich ergens een mening over te vormen. Ook opvattingen van vrienden, familieleden en collega’s spelen een rol. Bovendien worden meningen over maatschappelijke verschijnselen vaak al gevormd tijdens de opvoeding en op school. Ze zijn dikwijls moeilijk te veranderen (Leurdijk 1999: 3).

Journalisten informeren de samenleving, brengen nieuws en signaleren misstanden. Hoewel journalistieke principes als hoor- en wederhoor, onpartijdigheid, check en double check objectiviteit suggereren, is onvermijdelijk dat selectie van bronnen, vormgeving van informatie et cetera van invloed zijn op het gepresenteerde beeld. Media vertellen hoe zaken begrepen en geïnterpreteerd moeten worden. In de onderzoeksliteratuur worden die interpretatiekaders aangeduid met de term frames. Otto Scholten en andere onderzoekers definiëren frames als volgt: Frames zijn (vaak) niet geëxpliciteerde interpretatiekaders die vertellen welke waarden in het geding zijn. Met een enkel begrip, sleutelwoord of beeld wordt een reeks van betekenissen opgeroepen, worden good guys en bad guys onderscheiden, daders en slachtoffers aangeduid, historische analogieën geactiveerd, oorzaak en gevolg relaties gelegd en partijen verantwoordelijk gesteld voor (wan) daden (Scholten e.a. 2002:56).

Frames kunnen verwijzen naar de – in dit geval koloniale – geschiedenis, plaatsen informatie in een (historische) context en leggen causale verbanden. Wie is verantwoordelijk voor de conflicten en wie lost ze op? Nederland, Suriname, Bouterse, Brunswijk, het Surinaams verzet? Sommige interpretaties van ‘de’ werkelijkheid krijgen veel nadruk, andere worden onderbelicht of genegeerd. Zeker in conflictsituaties is het voor journalisten moeilijk hun werk te doen vanwege de ontoegankelijkheid van gebieden en het gebrek aan betrouwbare bronnen. Informanten willen vaak anoniem blijven uit angst voor represailles. Zoals Telegraaf-journalist Arnold Burlage het in een gesprek met mij uitdrukte: ‘Er zijn weinig feiten, maar veel geruchten.’[iv]

Niet alleen media framen, ook organisaties, sociale bewegingen of overheden reiken – vaak doelbewust – interpretaties aan in de hoop dat media het gepropageerde frame overnemen (Vasterman 2004:43). Vasterman (2004:44) stelt in zijn boek Mediahype dat media vooral als het gaat om onverwachte gebeurtenissen of nieuwe problemen waarvoor nog geen duidelijke frames beschikbaar zijn, grote invloed kunnen uitoefenen. Zeker als het gaat om een nieuwsgolf die tot stand komt direct na een onverwachte schokkende gebeurtenis. Of het nu gaat om publiciteitsacties of propaganda, voor alle media-effecten geldt volgens Denis McQuail:  Acceptance depends on the absence of alternative objective information, the inherent plausibility of the content in the light of information available and on the emotional and ideological climate of the time (McQuail 2000:447).

Of zoals Ramcharan het klimaat in Suriname begin jaren 80 typeerde: Ter illustratie van de ongeloofwaardigheid van het militaire regime, doet de grap de ronde dat als de nieuwspresentator op de tv goedenavond zegt, de mensen voor alle zekerheid naar buiten kijken, of het werkelijk avond is (Ramcharan 2008:188).

Omdat de invloed van media het grootst is als het gaat om framing van nieuwe fenomenen, ga ik terug naar het moment waarop Ronnie Brunswijk voor het eerst in het nieuws verschijnt. Gedrukte media speelden daarin een belangrijke rol. In dit artikel beperk ik mij tot de eerste berichtgeving over Brunswijk in enkele toonaangevende Nederlandse bladen.

Brunswijk

Wie was – is – Ronnie Brunswijk? Brunswijk, een Marron, werd in 1963 geboren in Moengotapoe, in het district Marowijne. Kort na de staatsgreep in 1980 trad Brunswijk vrijwillig in dienst van het Nationaal Leger, waar hij volgens Hoogbergen en Kruijt (2005:114) snel carrière maakte. In Ronnie Brunswijk. Dagboek van een verzetsstrijder roemt journalist Frans van der Beek (1987:23) zijn fysieke kwaliteiten. Bouterse stuurde hem naar Cuba voor een commando-opleiding en voegde hem als lijfwacht aan zijn veiligheidsdienst toe. In 1984 kreeg Brunswijk zijn congé. Waarom? Vanwege een loonconflict? Zelf zegt Brunswijk dat de militair Paul Bhagwandas hem samen met andere collega’s zomaar, zonder reden, ontsloeg. Toen hij uitriep: ‘Waarom, welke feiten hebben we gepleegd? Je kunt ons toch niet zomaar ontslaan. We hebben gezinnen!’, zou Bhagwandas hebben geantwoord: ‘Geen gelul, je bent ontslagen, dan ga je maar stelen’ (De Vries 2005:14-15).

Op oudejaarsdag 1984 verscheen op de voorpagina van de Ware Tijd het bericht ‘Verdachte van bankroof aangehouden’. Een man werd ervan verdacht het bijkantoor van de Surinaamse Bank (DSB) in Moengo te hebben beroofd van Sf 85.000.  De 24-jarige verdachte zwaaide 16 april van dit jaar af uit de dienstplicht. Een bekentenis was gisteren nog niet van hem verkregen. Politie, militairen en burgers hadden vrijdag de achtervolging ingezet. […]. Na enige tijd werden zeven plastic zakjes met muntgeld aangetroffen. In de holte van een omgevallen boom. Ook vond men een kinderborstrok met twee gaten, die kennelijk als het masker bij de overval is gebruikt. Het wapen waarmee de overval gepleegd is, en de grote buit zijn nog niet vonden.

Het bleek om Brunswijk te gaan. Hij werd opgesloten, maar zag kans uit Fort Zeelandia te ontsnappen. Op 26 januari 1985 plaatste de Ware Tijd namens de Militaire Politie (MP) en de procureur-generaal een opsporingsbericht. Op 11 juli 1985 verscheen er weer een opsporingsbericht in hetzelfde ochtendblad: Brunswijk zou zich opnieuw schuldig hebben gemaakt aan diefstal met geweldpleging en werd ‘levensgevaarlijk’ geacht. Het bericht was ondertekend door inspecteur van politie Chandrikapersad Santokhi.

Het bleef een tijdje stil, totdat de Ware Tijd op 26 april 1986 melding maakte van een overval op een bank in Tamanredjo. Brunswijk werd verdacht. ‘Brunswijk Ronny voornoemd, is zwaar bewapend met vermoedelijk automatische wapens en wordt derhalve levensgevaarlijk geacht’, waarschuwde de krant.[v] De strafbare feiten waaraan Brunswijk zich schuldig had gemaakt, waarbij sprake zou zijn van ‘grove vormen van agressie’, werden opgesomd: de genoemde bankoverval te Tamanredjo, te Moengo, een roofoverval te Patamacca, beroving van diverse gouddelvers in het binnenland en brandstichting.

Het avondblad De West plaatste op 24 april een opsporingsbericht en op 26 april 1986 nog een, met als kop ‘Verdachte Brunswijk: Gevaarlijk en gewapend’. Op 30 april 1986 stond er op de voorpagina een uitgebreider artikel: ‘Brunswijk de schrik van Moengo Tapoe’. Brunswijk en zijn metgezellen zouden volgens de krant hun agressie ontladen ‘op weerloze mensen uit wie soms informatie werd geslagen’. Het artikel besloot met te zeggen dat Brunswijk tot zijn ontslag uit militaire dienst geen misdadige aanleg toonde. Voor de ‘plotselinge uitbarsting’ konden de bij het onderzoek betrokken autoriteiten geen verklaring geven.

De meeste Nederlanders hadden tot mei 1986 waarschijnlijk nog nooit van Ronnie Brunswijk gehoord. Vlak na de opsporingsberichten in de Surinaamse pers – een groter contrast is nauwelijks denkbaar – kopte De Telegraaf op 1 mei: ‘”Robin Hood” voert met succes actie tegen Bouterse’. De intro luidde:  Een van de lijfwachten van dictator Desi Bouterse voert als een Robin Hood sinds kort acties tegen het bewind in Suriname. Soldaat 1^e klas Ronny Brunswijk, die al maanden geleden begon met bankovervallen en met het verdelen van de buit onder de arme bevolking, is nu de schrik van de machthebbers.

Het artikel vervolgde dat Brunswijk het vooral gemunt had op ‘geld en deviezen van militairen en overheid’. Brunswijks ‘bende’ zou over een grote hoeveelheid automatische vuurwapens beschikken; er zouden ten minste tien grote bank- en roofovervallen gepleegd zijn. Volgens De Telegraaf werden de ‘activiteiten’ van deze ‘Robin Hood’ door de bevolking van Suriname met ‘groeiende sympathie’ gevolgd. Steun en aanhang onder de ‘boslandbewoners’ lijken steeds groter te worden, schreef het ochtendblad en eindigde met de zinnen:  De ondercommandant van de Militaire Politie, Marcel Zeeuw, heeft de ex-lijfwacht, die voor een disciplinaire straf was opgesloten, als levensgevaarlijk bestempeld, maar de Robin Hood van Suriname heeft tot nu toe geen druppel bloed laten vloeien.

Het bericht was afkomstig van journalist Arnold Burlage, die op dat moment in Paramaribo verbleef. Vanaf circa 1974 schreef Burlage regelmatig over Suriname. Op 26 mei 1986 vervolgde De Telegraaf: ‘Surinamers steunen acties “Robin Hood”’. Burlage benadrukte andermaal dat Brunswijk ‘zonder geweld’ overvallen op overheidsinstellingen en banken pleegde en de buit verdeelde onder arme mensen. Ook meldde de krant dat de ex-lijfwacht aan een ‘razzia’ eerder die week was ontkomen. Daarbij hadden meer dan honderd ‘tot de tanden gewapende militairen’ het gebied rond Moengotapoe uitgekamd. Waar De West opmerkte dat autoriteiten in het duister tastten over Brunswijks motieven, had De Telegraaf er wel een voor handen: ‘strijd’ tegen ‘dictator’ Desi Bouterse.

Burlage reconstrueerde in gesprekken met mij hoe hij via zijn netwerken en informanten in Suriname hoorde van overvallen in de jungle op banken en militaire transporten.[vi]  Naar mijn idee waren het succesvolle overvallen. Brunswijk werd nooit geraakt en sloeg toe op het moment dat hij dat wilde. Hij was slimmer dan het leger en eigenlijk een soort underdog. Bouterse was geen lieverdje. Het ging ten koste van Bouterse. Brunswijk gaf terug wat van de bevolking was. Toen ben ik Brunswijk op een gegeven moment Robin Hood gaan noemen. Burlage meende dat Brunswijk razend populair was, ‘behalve in het kringetje rond Bouterse.’ Dat de kranten minder positief over Brunswijk rapporteerden kwam naar zijn idee doordat ze onder controle van Bouterse stonden. Dat klopt niet helemaal. Er was geen censuur meer. Media waren wel gehouden aan een perscode. Zelfcensuur speelde een grote rol, maar toch hadden media op dat moment een zekere mate van vrijheid.[vii]

Volgens een artikel in de Volkskrant van 15 februari 1995 was Brunswijk al in 1986 bij verstek veroordeeld tot vijf jaar onvoorwaardelijke gevangenisstraf en in 1995 opnieuw voor de bankroof die hij op 28 december 1984 pleegde. Het betrof de overval waarvan de Ware Tijd op 31 december 1984 melding had gemaakt. De rechter achtte de betrokkenheid van Brunswijk genoegzaam bewezen. Bij het inslaan van een ruitje had de gemaskerde overvaller zijn hand verwond. De op de deurpost gevonden handpalm- en vingerafdruk bleken van Brunswijk te zijn. Hij wist bovendien waar het geld verborgen was, naar eigen zeggen omdat hij het ‘iemand’ daar had zien neerleggen.[viii] Brunswijk ontkende in interviews de bankovervallen (De Vries 2005:15). Wel gaf hij ruiterlijk toe, dat hij militaire wagens overviel en de buitgemaakte goederen uitdeelde. Tegenover journalist Frans van der Beek zei hij:  De burgers werden op een vreselijke manier door de militairen gepest, uitgebuit en vernederd. Ik heb gezien dat mensen met een paar zakken rijst naar de rivier kwamen. Militairen sneden die zakken open en gooiden de rijst in de rivier. Wie daar iets van durfde te zeggen kon dat met de dood bekopen. Dit was wel het minste wat ik terug kon doen, al is dat maar een paar keer gebeurd. (Van der Beek 1987: 26-27).

Er was volgens de historicus Ben Scholtens (1994:122) sprake van verscherpte grenscontroles. Dat leidde tot irritaties. In hun zoektocht naar Brunswijk bruuskeerden militairen bovendien de bewoners van Moengotapoe. Er werden razzia’s uitgevoerd en vernielingen aangericht. Onder anderen Thomas Polimé en Bonno Thoden van Velzen (1988:16) bevestigen dat militairen in hun zoektocht naar Brunswijk enkele huizen in brand staken en dorpelingen mishandelden. Het verslechterde de verhouding tussen Marrons en stedelingen die toch al broos was.

Haakmat
Nieuwe Revu stuurde journalist Pieter Storms en fotograaf Gerard Wessel op pad om uit te zoeken wie Ronnie Brunswijk was. Voor hun vertrek staken beide heren hun licht op bij de Surinaamse ex-superminister André Haakmat, die naar Nederland was gevlucht en zich bij het Surinaams verzet – het Amsterdams Volksverzet – had aangesloten. Haakmat kende hem niet, maar was wel benieuwd wie die Ronnie Brunswijk was. Hij vroeg aan de journalisten om hem telefonisch met hem in contact te brengen, zodra ze hem hadden gesproken (Van der Beek 1987:35).  De grond in Suriname was Brunswijk inmiddels te heet onder de voeten geworden. Hij had de wijk genomen naar Frans-Guyana. Daar zocht Nieuwe Revu hem op. Volgens Van der Beek (1987:36) was Pieter Storms degene die in de namiddag van 4 juni in het Novotel in Cayenne het nummer draaide van Haakmat en de hoorn aan Ronnie Brunswijk gaf. In zijn memoires De revolutie uitgegleden. Politieke herinneringen beschrijft Haakmat hoe op 4 juni 1986 de telefoon ging.

– Met Ronnie.
– Ronnie wie?
– Ronnie Brunswijk. U kent me toch wel?
– Ik heb wel gehoord van een Brunswijk die ze in Suriname Robin Hood noemen, maar die houdt zich in het bos op. Daar is toch geen telefoon (Haakmat 1987:212)?

Haakmat (1987:213) had naar eigen zeggen precies een week daarvoor – dus op 28 mei – ‘een vakbondsman’ van de Moederbond op bezoek gehad. Op dat moment stond een nieuwe regering op het punt aan te treden in Suriname. De ‘oude’ politieke partijen die in 1980 waren weggejaagd, NPS, VHP en KTPI, keerden terug in de politieke arena. De vakbondsman zag daarin geen verbetering en meende: ‘Angst regeert overal.’ Op Haakmats vraag of hij dan geen enkel lichtpuntje zag, antwoordde hij:  Misschien Brunswijk. Hij tart ze en ze kunnen hem niet vangen. […] Het punt is: Brunswijk tart wel en haalt stunts uit, maar die jongen heeft geen benul van politiek. Geen enkel benul! Het enige is: hij durft (1987:213).

Hoe deze ontboezeming zich verhoudt tot het bericht dat in de Leeuwarder Courant van 27 mei 1986 verscheen is onduidelijk.[ix]  De krant schreef dat de Raad voor de Bevrijding van Suriname had verkondigd ‘de groep van de gedeserteerde sergeant Ronnie Brunswijk die sinds april een guerrilla-oorlog tegen het Bouterse-regime voert, met wapens en geld te zullen steunen’. Dat had de krant ‘gister’ – 26 mei 1986, de dag waarop De Telegraaf weer over Brunswijk had bericht – uit kringen van de Raad vernomen. Hoe dan ook. Brunswijk sprak met Haakmat af dat hij zou worden opgehaald in Parijs.

Nadat Brunswijk vertrokken was, besloten Storms en Wessel nog een aantal reportages te maken in Paramaribo. Brunswijk kwam als geroepen (Van der Beek 1987:35; Meel 1993:142-143). Het Amsterdams Volksverzet onder leiding van Haakmat, de Javaanse Pendawa Lima van Paul Somohardjo en de Raad voor de Bevrijding van Suriname van Glenn Tjon A Kiet zochten naar nieuwe mogelijkheden om Bouterse uit het machtscentrum te verdrijven. Veel fiducie in de nieuwe regering die zou aantreden was er – zoals Haakmat al aangaf – niet. Jules Sedney (2010:124), die deel uitmaakte van de verzetsgroep van Somohardjo, geloofde evenmin in ‘de ernst van de democratische speurtocht in Paramaribo’.

Haakmat (1987:216-217) – van huis uit jurist – wist dat Brunswijk werd afgeschilderd als een bandiet. Werd Brunswijk door Bouterse gecriminaliseerd? Na een ‘scherp verhoor’ was zijn conclusie dat Brunswijk van alle hem ten laste gelegde feiten kon worden vrijgesproken. Haakmat: ‘Brunswijk moest alleen nog van negatieve publiciteit gezuiverd worden, een taak die mij werd toebedeeld.’ Waarvan hij zich met verve kweet. Haakmat vertelt in zijn memoires dat hij geïnspireerd was geraakt door het proefschrift van Wim Hoogbergen over de Boni-Oorlogen. De strijd die Boni voerde tegen het koloniaal bewind speelde zich af in Oost-Suriname, het gebied waaruit Brunswijk – net als Boni een Marron – afkomstig was. Overeengekomen werd dat Brunswijk zou terugkeren naar Suriname en in de geest van Boni aanvallen zou uitvoeren op goedgekozen militaire doelen. Brunswijk zocht tijdens zijn verblijf in Nederland ook contact met de andere verzetsorganisaties waaronder die van Paul Somohardjo. Eigenlijk, zo suggereren Van der Beek (1987:37) en Hoogbergen en Kruijt (2005:120), kwam Brunswijk naar Nederland om er asiel aan te vragen. Daarvan zou hij hebben afgezien, omdat hij bang was uitgeleverd of geruild te worden tegen Pieter Storms en Gerard Wessel. De twee waren namelijk op 11 juni gearresteerd in Albina op verdenking van ‘spionage’. Ze werden opgesloten in Fort Zeelandia.

Dat was natuurlijk groot nieuws in Nederland. Op 13 juni kopte de Leeuwarder Courant: ‘Twee Nederlanders gearresteerd op verdenking spionage’ en verklaarde:  Het gaat om redacteuren van het weekblad Nieuwe Revu die contact zouden hebben gehad met Ronnie Brunswijk […] tegen wie al enkele weken een opsporingsbevel loopt. Brunswijk wordt beschuldigd van bankovervallen en roofovervallen. Hij is populair bij de plaatselijke bevolking die hem de Surinaamse Robin Hood noemt, omdat hij de buit deelt met zijn dorpsgenoten.[x]

Als de bevolking Brunswijk zo noemde, dan was de term overgenomen van Telegraaf-journalist Arnold Burlage, die deze had verzonnen. Uiteraard besteedde Nieuwe Revu ruime aandacht aan de arrestatie en gevangenneming van hun medewerkers. Hoofdredacteur Derk Sauer bevestigde dat de arrestatie van het tweetal vooral te maken had ‘met de activiteiten van Ronnie Brunswijk, een voormalig lijfwacht van Desi Bouterse, die zich met een privélegertje in het oostelijk deel van Suriname heeft teruggetrokken’. Nieuwe Revu herhaalde dat Brunswijk ook wel ‘de Surinaamse Robin Hood’ werd genoemd vanwege zijn ‘spectaculaire’ overvallen en claimde later dat zij de eerste was die over hem had bericht.[xi]

Inmiddels was men er in Suriname achtergekomen dat Brunswijk in Nederland verbleef. Op 23 juni meldde Telegraaf-verslaggever Arnold Burlage vanuit Paramaribo, dat de minister van Justitie S. Punwasi had gesteld dat Storms en Wessel Brunswijk een vals paspoort zouden hebben verstrekt. Die ontkenden dat in alle toonaarden. Ook zou het duo vooropgezette plannen hebben gehad om de ‘in het binnenland erg populaire Robin Hood het land uit te helpen’. De week daarop zaten de journalisten nog steeds vast. Nieuwe Revu-hoofdredacteur Derk Sauer constateerde dat de indruk bestond dat het regime Bouterse zich met deze arrestatie ‘wilde wreken op de Nederlandse pers, die herhaaldelijk kritisch had geschreven over de situatie in Suriname’.[xii] De Surinaamse regering had een bevel van de rechter tot vrijlating genegeerd.

Toen Storms en Wessel op 28 juni na zestien dagen cel ‘sterk vermagerd en met kaalgeschoren hoofden’ weer in Nederland arriveerden, trok dat volop de aandacht.[xiii] Een week vóórdat Brunswijk met zijn ‘Surinaams Nationaal Bevrijdingsleger’ – later omgedoopt tot Jungle Commando – in de nacht van 21 of 22 juli militairen posten overviel, verscheen in Nieuwe Revu nr. 29 eindelijk de reportage ‘over de Surinaamse ”Robin Hood”, dagenlange tochten door de jungle en magische oerwoudkrachten’. In het kielzog van Brunswijk waren Storms en Wessel vanuit Frans-Guyana illegaal de grens overgestoken naar Suriname om in Moengotapoe te zien en te horen van de inwoners wat de militairen daar hadden aangericht tijdens hun opsporingsactiviteiten. Brunswijk vertelde over zijn ‘cultuur’ die hem beschermde. Storms noteerde: Ronnie laat ijzeren banden zien die hij om zijn bovenarmen draagt. Iedere band heeft zijn aparte kracht. Een dikke band met krullen beschermt hem tegen kogels en messteken. Een dunne koperen band geeft hem kracht zodat hij nooit kan verdrinken. Een andere band geeft hem geluk en gezondheid. Hij praat er met eerbied over.

Het artikel eindigt met de vaststelling dat Brunswijk de machtshebbers in Suriname, net als Robin Hood de sheriff van Nottingham, steeds te vlug af was. Brunswijk was volgens Nieuwe Revu op 24-jarige leeftijd al een ‘legende, een mythe’ waar het volk in geloofde.[xiv]

Begin Binnenlanse Oorlog
Toen de militaire posten in de nacht van 21 op 22 juli 1986 werden overvallen – algemeen wordt die datum gezien als het begin van de Binnenlandse Oorlog – was aanvankelijk onduidelijk wie daarachter stak. Het NRC publiceerde – gebaseerd op een bericht van Associated Press (AP) – op 23 juli een vrij neutraal berichtje met als kop: ‘Aanval kazernes in Oost-Suriname’. Ook de Volkskrant van 23 juli plaatste een klein bericht. Het Parool – een avondblad – kwam met een uitgebreider artikel en meldde dat het al enkele maanden onrustig was in dit deel van Suriname, waar enkele bank- en roofovervallen waren gepleegd.

De autoriteiten verdenken Ronnie Brunswijk, een vroegere lijfwacht van legerleider Desi Bouterse van deze overvallen. Brunswijk heeft de beschuldigingen echter altijd ontkend. Hij heeft slechts toegegeven goederen en transporten uit Frans Guyana bestemd voor het Surinaamse leger, te hebben onderschept. De goederen heeft hij volgens eigen mededelingen ‘als een moderne Robin Hood’ verdeeld onder de veelal arme bevolking van Moengotapoe, een dorp niet ver van Albina, waar hij zich schuilhoudt.

In de periode vanaf 21 juli tot en met 31 juli gebeurde er veel. Nieuwsberichten volgden elkaar in snel tempo op. Niet alleen overviel Brunswijk – naar later bleek – de militaire posten in Stolkertsijver en Albina, Brunswijk gaf ook een communiqué uit waarin hij het Surinaams Nationaal Bevrijdingsleger proclameerde. Bovendien gijzelde hij twaalf militairen. Ten slotte werd een groep huurlingen die van plan was de macht in Suriname over te nemen in de VS gearresteerd. [xv] Over die zaken verschenen in vier grote kranten, De Telegraaf, de Volkskrant, het NRC en Het Parool (toen nog een landelijke krant) in die tien dagen ten minste 29 artikelen (niet alle edities van de kranten werden bekeken). Al deze kranten namen de beschrijving van Brunswijk als Robin Hood – al dan niet tussen aanhalingstekens – over.[xvi]

Ook een regionale krant als de Leeuwarder Courant deed dat (zie editie van 24 juli 1986). Omdat in het begin vooral werd geleund op het Algemeen Nederlands Persbureau (ANP), de Gemeenschappelijke Pers Dienst (GPD) en AP is het waarschijnlijk dat ook andere (regionale) kranten dergelijke berichten publiceerden. In de Volkskrant van 25 juli en 31 juli 1986 en in Het Parool van 25 juli 1986 en het NRC van 2 augustus werd Brunswijk bovendien vergeleken met Boni.[xvii]

Opvallend is dat Haakmat in Het Parool, de Volkskrant, het NRC en De Telegraaf in de genoemde 29 artikelen maar liefst negen keer als bron werd opgevoerd. Dat hij zo vaak aangehaald werd, had ongetwijfeld ook te maken met vragen over de relatie tussen het verzet en de in de VS opgepakte huurlingen. Het verzet en Brunswijk ontkenden daarmee iets van doen te hebben. Haakmat – en ook andere vertegenwoordigers van het Surinaamse verzet – namen de gelegenheid te baat om hún verhaal te vertellen. In het interview met de Volkskrant van 25 juli 1986 sprak Haakmat over de strijd van Boni en legde hij uit: ‘De tactiek van toen wordt nu herhaald door de Brunswijkguerrilla’s.’ In Het Parool van 30 juli vergeleek hij in een ingezonden brief Brunswijk wederom met Boni die streed tegen de blanke kolonisator.

Curieus is dat de rolverdeling krijgskundig nu zo is, dat het zich revolutionair noemend regiem Bouterse de positie inneemt van de koloniale huurlingenlegers in hun strijd tegen de marrons van Boni. Interessant is dat Herrenberg later – zoals we hierboven zagen – beweerde dat juist Brunswijk de huurling was. De figuren uit het koloniale verleden werden gebruikt als symbolen in de (media) strijd. Boni was de good guy, de vrijheidsstrijder; de ‘redi musu’ en ‘huurlingen’ waren de bad guys.

De aanduiding van Brunswijk als een Surinaamse, zwarte Robin Hood was in Nederlandse media in die eerste week na de overvallen op militaire posten in Oost-Suriname populairder dan de vergelijking met Boni. Vóór de overvallen op Stolkertsijver en Albina in de nacht van 21 op 22 juli waren Brunswijks acties al geïnterpreteerd als een ‘guerrillastrijd’. In de Leeuwarder Courant van 27 mei 1986 – die zich baseerde op GPD- en ANP-berichten – werd Brunswijk aangeduid als een ‘gedeserteerde’ sergeant die sinds april een guerrilla-oorlog tegen het Bouterse-regime voerde. Het was de Raad voor de Bevrijding van Suriname van wie de informatie klaarblijkelijk afkomstig was. Het is twijfelachtig of de acties van Brunswijk op dat moment als zodanig geïnterpreteerd moeten worden. Was er niet eerder sprake van een ‘wraakmotief’ en deed niet pas later een politiek motief, herstel van de democratie, zijn intrede (Volker 1998:166)? In het interview dat ik met hem had zei Brunswijk letterlijk, dat het Surinaams verzet hem vroeg de democratie te helpen herstellen. Edwin Marshall, die ook betrokken was bij het Surinaams verzet, bevestigde tegenover mij: ‘In 1985 begon Brunswijk hier en daar met overvalletjes; hij deelde geld uit. Er was toen nog geen sprake van een ideologische strijd (De Vries 2005:16, 20).’

Al te gemakkelijk namen media (in navolging van De Telegraaf en Nieuwe Revu) aan, dat Brunswijks streed tegen de ‘dictatuur’ of de gevestigde macht. De kranten stonden weinig kritisch tegenover de aanklachten die Brunswijk ten laste waren gelegd en schreven dat Brunswijk gestolen geld en goederen uitdeelde zonder iemand aan het woord te laten die dat kon bevestigen. De Volkskrant van 24 juli en Het Parool van 25 juli 1986 stelden dat Brunswijk destijds geschorst werd, omdat hij kritiek had op ‘de revolutie’ en de ‘verwording’ ervan afkeurde. Ook dat is dubieus. Daar stond tegenover dat Nieuwe Revu als eerste naar Moengotapoe toog om te kijken welke schade daar was aangericht. Artikelen daarover waren niet eerder verschenen.

Het is níet zo dat media Brunswijk blind geloofden. De Volkskrant van 29 juli 1986 belde inwoners van Moengo om te verifiëren hoe men daar over Brunswijk dacht. Brunswijk – zo bleek – werd gezien als een ‘misdadiger die wegens criminele activiteiten uit het leger is gezet en die zijn voormalige collega’s nu uit rancune bestrijdt.’ Men zag het militaire regime graag verdreven worden, maar dan wel door iemand anders. Romeo Hoost, woordvoerder van het Surinaams verzet in Nederland, ontkrachtte de beschuldigingen: ‘Brunswijk heeft geen bankovervallen gepleegd. Hij is een idealist die een einde wil maken aan de corruptie van de militaire machtskliek, een idealist die het voor het volk opneemt.’ In dezelfde krant werd de ‘oude’ politieke leider Lachmon geciteerd die namens het Topberaad zijn ernstige bezorgdheid uitsprak. ‘Wij hebben gekozen voor democratisering langs de weg van de dialoog en niet langs die van geweld.’

NRC-journalist Van Klaveren kaartte op 2 augustus 1986 in een achtergrondartikel aan dat Suriname zelden zo dicht bij herstel van de onontbeerlijke ontwikkelingshulp was geweest, nu de ‘oude’ politieke partijen in het machtscentrum waren teruggekeerd. Nederland stelde als eis voor hervatting van de hulp herstel van de democratie. De oude politieke partijen eisten vrije verkiezingen. Van Klaveren wees erop dat de acties van Brunswijk onderdeel vormden van de nieuwe strategie van het Surinaams verzet in Nederland ‘dat met de hulp van een boze bosneger een wig tussen beide landen heeft weten te drijven’.

Het beeld (frame) van Brunswijk als vrijheidsstrijder overheerste echter die eerste week de berichtgeving. Door Brunswijk te vergelijken met Boni, maar vooral met Robin Hood, werd dat imago versterkt. Nederlandse media kopieerden elkaar, zo lijkt het. Daarnaast – zou je kunnen zeggen – slaagde het Surinaams verzet in Nederland er goed in om het frame van Brunswijk als vrijheidsstrijder te propageren en te bevestigen.

Terechte kritiek?

Onmiskenbaar speelden Nederlandse media een rol in de making of Ronnie Brunswijk. De Telegraaf verzon de naam Robin Hood, Pieter Storms van Nieuwe Revu bracht het verzet in Nederland in contact met Brunswijk. Ruim voor de proclamatie van het Surinaams Nationaal Bevrijdingsleger merkte De Telegraaf op 10 juni 1986 op, dat Brunswijk nog ‘geen steun van de verzetsbeweging’ in Nederland had gekregen. En Nieuwe Revu (nr. 29, week 11 t/m 18 juli 1986) – wist die soms meer? – beweerde dat Brunswijk als hij terugkeerde naar Suriname in zijn eentje een grotere bedreiging voor de militairen in Paramaribo vormde dan ‘tien pelotons getrainde commando’s’. Het kan goed zijn dat media ingingen op suggesties van het Surinaams verzet, zoals eerder gedaan in de Leeuwarder Courant van 27 mei 1986, in plaats van, zoals Herrenberg beweerde, zelf een ‘burgeroorlog’ te propageren. Het is een nadere analyse waard.

Waarom het NRC, Het Parool, de Volkskrant en De Telegraaf die eerste week minder oor hadden voor bijvoorbeeld de visie van Lachmon is gissen. Interviews met journalisten en sleutelfiguren uit die periode zouden licht kunnen werpen op deze kwestie. Achteraf leek de scepsis van het Surinaams verzet terecht. In 1990 grepen militairen opnieuw de macht tijdens de zogenaamde telefooncoup. Maar doet dat iets af aan Lachmons opvatting een gewapende strijd af te keuren? Bij Karskens en Burlage – en wie weet ook bij andere journalisten – bestond als het om Suriname ging al een beeld, namelijk van Bouterse als bad guy die nog steeds aan de touwtjes trok. Bovendien wisten ze zich in hun persvrijheid beknot. Niet alleen Pieter Storms en Gerard Wessel, ook Telegraaf-journalist Guido van de Kreeke was al eens in de cel beland.[xviii]

Brunswijk was zich er al snel van bewust dat je voor een ‘moderne guerrilla’ niet alleen wapens, maar vooral ‘bezoekende journalisten’ nodig had.[xix] Hij slaagde er beter in dan Bouterse de Nederlandse pers voor zich te winnen. Ook de ‘mythische jungle’ zal ongetwijfeld tot de verbeelding van de Nederlandse journalisten hebben gesproken. Oorlog wordt in de media vaak gepresenteerd als een spannend verhaal, drama, de strijd tussen goed en kwaad (Wieten 2002:21). Brunswijk paste daar uitstekend in. Bovendien mag verondersteld worden dat Nederlandse media al voor Brunswijk op de proppen kwam, contacten hadden met het Surinaams verzet in Nederland. Volgens Schalkwijk (1994:173) zocht die groep ‘grif’ de media en had belang bij ‘gekleurde reportages’.

Frames zijn behoorlijk stabiel, maar niet onveranderbaar (Vasterman 2004:43). In het eerste nummer van 1987 plaatste Nieuwe Revu misschien voor het eerst (?) ook vraagtekens bij Brunswijks strijd. Er waren inmiddels doden gevallen. Ronnie werd omringd door ‘ex-politici’ die wel wisten wat goed was voor Ronnie, de ‘bosnegers’ en Suriname. ‘Mensen die de macht per se terug willen.’ Storms en Karskens hadden heimwee naar het begin van 1986, toen Ronnie nog geknipt leek voor de rol van ‘charmante hoofdpersoon voor een leuk en spannend jongensboek’: De Nederlandse pers heeft overwegend partij gekozen voor Ronnie, maar als het zo doorgaat krijg je zo’n hopeloze oorlog. Zonder good guys en bad guys. Niemand noemt Ronnie nog een kwajongen. Of Robin Hood.

Nieuwe gebeurtenissen of onverwachte ontwikkelingen kunnen leiden tot reframing (Vasterman 2004:43). Niet alleen bij journalisten maar ook bij actiegroepen of bewegingen. Zo bekende Romeo Hoost in Vrij Nederland van 16 juni 2010 naar aanleiding van het zojuist beklonken politieke bondgenootschap tussen Bouterse en Brunswijk: ‘Als ik zeg dat ik nooit een grotere opportunist dan Brunswijk ben tegengekomen, dan druk ik me voorzichtig uit.’

Verder onderzoek moet uitwijzen waarom bepaalde frames wel en andere niet doordrongen tot de media. Had dat behalve met al bestaande opvattingen over Suriname soms te maken met de tijdgeest, met de journalistieke cultuur in Nederland destijds? Het was de tijd dat Nederlandse journalisten ook naar Nicaragua en El Salvador trokken om daar de ‘vrijheidsstrijd’ te verslaan. Hoe ‘neutraal’ of geëngageerd waren bladen toen? Andere interessante kwestie is: wie had toegang tot welke bronnen en welke relaties bestonden er precies tussen Nederlandse journalisten en Surinaamse bronnen in Nederland én in Suriname. Wie gingen er schuil achter anonieme zegslieden die werden opgevoerd als ‘betrouwbare bron uit Paramaribo’?

A few years ago Catherine Coquery-Vidrovitch wrote about the results of the educational system in the Belgian Congo that “(This) in depth work concerning mentalities was started to be felt from 1945. [i] We have tried to approach the issue of the effects of the missionary education from two angles. On the one hand, on the basis of the written testimonies that can be found, from which it is apparent how the Congolese reacted, how they acted and what they thought about that education. Publications in which the opinion of the Congolese pupils and former pupils can be found were sought as contemporary sources. Concrete, extensive and detailed research was carried out into one of those publications, La Voix du Congolais. On the other hand, it is possible to make use of memories. These are preferably the memories of the people themselves. A number of interviews with the Congolese helped complement the very sparse literature available in this regard.

When considering this theme, the original boundaries of the research subject were slightly deviated from. The research subject was deviated from as regards the material, as the
interviews are situated both within but also partly outside the mission area of the MSC. The existing research results that were consulted and used also relate to areas outside the Tshuapa region. Moreover, the research subject was deviated from with regard to content due to the conclusion that research into the effects of education is inextricably connected to the “memory” of the colonial period. Consequently, it seemed interesting to us to take the memories of former pupils into account. That has the undeniable advantage that the image drawn may be confronted to a certain extent with the memories of the Congolese.

In the previous four chapters, written material was primarily collected that spoke about the events that took place in and around the school in the mission area of the MSC. The image created as a result is perhaps still not very clear but the outlines may be discerned. Naturally coloured by all the information I collected myself as a researcher and undoubtedly also coloured by the information I did not collect, I did not think it very useful to consider all that material again in a conclusive chapter and to attempt to distil a summarising image from that.
I will therefore restrict my conclusion to an indication of the image drawn and the formulation of a number of considerations regarding the way in which this past is handled and the role this research may hopefully play in it.

NOTE:
[i] Tshimanga, C. (2001). Jeunesse, formation et société au Congo/Kinshasa 1890-1960 . Paris: L’Harmattan. p. 5 (préface). [original quotation in French]